一、地方國(guó)庫(kù)支出存在的主要癥結(jié)

(一)預(yù)算收支平衡率偏低，預(yù)算支出總量不足

預(yù)算收支平衡率是指預(yù)算收入占預(yù)算支出的比值。該比值若低于1，表明預(yù)算收支處于不平衡狀態(tài);該比值若低于1且比值越低，表明收支不平衡的狀態(tài)越發(fā)嚴(yán)重。2007－2011年國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，宜春市預(yù)算收支平衡率維持在0.4－0.5之間，預(yù)算收支的平衡程度處于偏低的水平，嚴(yán)重抑制了預(yù)算支出總量的增長(zhǎng)。預(yù)算支出的總量不足，首先表現(xiàn)為預(yù)算支出增長(zhǎng)預(yù)期不明朗。2007－2011年，全市地方一般預(yù)算支出分別超過(guò)了地方一般預(yù)算收入37.2億元、50.5億元、63.2億元、78.4億元和89.2億元。(如表1所示)由于收支矛盾突出、收支差距逐年擴(kuò)大，地方預(yù)算對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形成強(qiáng)烈依賴。一旦上級(jí)調(diào)入的補(bǔ)助資金不能及時(shí)到位，地方財(cái)政支出必然出現(xiàn)資金敞口;其次表現(xiàn)為主要由地方承擔(dān)的公共支出未達(dá)法定標(biāo)準(zhǔn)。2007－2011年，全市教育支出雖然以年均21.3%的較快速度增長(zhǎng)，但占當(dāng)年GDP的比重僅分別為1.7%、1.8%、1.9%、1.7%和1.6%。由于教育投入以地方預(yù)算支出為主，即使加上上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及其他支出，教育支出占當(dāng)年GDP的比重仍然低于教育法規(guī)定4%的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是基礎(chǔ)教育和農(nóng)村義務(wù)教育投入存在較大缺口。

(二)預(yù)算支出預(yù)算約束軟化，國(guó)庫(kù)支出監(jiān)督不完善

政府預(yù)算是規(guī)范公共支出管理最重要、最有效的一項(xiàng)法律制度，是支出管理的基本依據(jù)。公共支出的安排都是通過(guò)預(yù)算程序，以法律的形式把它確定下來(lái)。但由于我國(guó)預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)的不健全和銜接不暢，預(yù)算編制方法缺乏科學(xué)性，預(yù)算約束軟化的狀況比較嚴(yán)重。從宜春的情況來(lái)看，比較突出的現(xiàn)象有兩點(diǎn)。一是預(yù)算管理制度執(zhí)行不力。以轄內(nèi)某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)為例。該開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立一級(jí)財(cái)政以來(lái)，其財(cái)政預(yù)、決算均由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)審查通過(guò)，然后報(bào)財(cái)政匯總，提請(qǐng)人大審議，并未按現(xiàn)行《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，經(jīng)人代會(huì)審查批準(zhǔn)。事實(shí)上，財(cái)政預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行，都在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)掌控下，預(yù)算支出偏離了制度規(guī)定預(yù)設(shè)的軌道。二是預(yù)算支出監(jiān)督和控制不力。如將國(guó)庫(kù)存款調(diào)入地方融資平臺(tái)用于償還銀行利息，就是一個(gè)預(yù)算支出監(jiān)督不力的典型。據(jù)調(diào)查，2009年1月至2010年4月，轄內(nèi)某縣級(jí)市將0.67億元國(guó)庫(kù)資金調(diào)入融資平臺(tái)，用于償還銀行貸款利息。地方政府作為融資平臺(tái)實(shí)際控制人，對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)承擔(dān)或有負(fù)債;如果將國(guó)庫(kù)存款調(diào)入融資平臺(tái)相關(guān)賬戶，直接償還債務(wù)，地方政府則產(chǎn)生了直接負(fù)債，明顯違反現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于地方政府負(fù)債的有關(guān)規(guī)定，突破了預(yù)算支出的一般原則，給地方財(cái)政造成一定風(fēng)險(xiǎn)。

二、成因分析

宜春市國(guó)庫(kù)支出面臨的上述問(wèn)題，在一定程度上折射出當(dāng)前體制的弊端與支出管理的缺陷，需要我們予以高度關(guān)注并及時(shí)加以改進(jìn)。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，支出責(zé)任不清晰

政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型，是我國(guó)地方政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)基本目標(biāo)和趨勢(shì)。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府考核激勵(lì)機(jī)制和干部管理機(jī)制等因素制約，政府職能轉(zhuǎn)變需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。目前，我國(guó)地方政府管理體制實(shí)行的是自上而下的任免制和考評(píng)制，現(xiàn)實(shí)中考核地方政府與官員的主要指標(biāo)仍然是GDP及其增速。一些政府官員為了增強(qiáng)自身的政治地位、爭(zhēng)取社會(huì)大眾的支持，往往把做大GDP當(dāng)作最大的政績(jī)，不惜財(cái)力大舉建設(shè)所謂亮點(diǎn)工程或政績(jī)工程。由于一味追求GDP的增長(zhǎng)，加之各地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)與攀比，引發(fā)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)一些新情況、新問(wèn)題。諸如對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴問(wèn)題、地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和盲目招商引資帶來(lái)的環(huán)保問(wèn)題。不僅對(duì)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和地方財(cái)政穩(wěn)健運(yùn)行帶來(lái)一定隱患，還直接導(dǎo)致了國(guó)庫(kù)支出結(jié)構(gòu)的扭曲和政府作為公共物品提供者角色的缺失。

(二)財(cái)力與事權(quán)配置失衡，可用財(cái)力不充足

1994年的分稅制財(cái)政體制改革，有效的地保證了國(guó)家財(cái)力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)同發(fā)展，有效提升了中央財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重，中央對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速穩(wěn)定發(fā)展，居民收入水平也得到相應(yīng)提升，作為社會(huì)“正常商品”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也顯著提高。無(wú)論從公平還是效率的角度，地方事權(quán)都在不斷的增加，其中既包括隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的新增事權(quán)，也包括中央政府因?yàn)樾屎凸降脑蚨路诺氖聶?quán)，而省以下地方政府的事權(quán)劃分卻沒(méi)有明顯的改變。這種“財(cái)力層層上收，事權(quán)層層下放”的窘境，對(duì)于位處我國(guó)中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的宜春市而言，表現(xiàn)得非常明顯。地方政府可用財(cái)力的相對(duì)不足，導(dǎo)致其國(guó)庫(kù)支出總量匱乏，公共服務(wù)職能因此不能履行到位。

(三)公共支出管理手段落后，監(jiān)督機(jī)制不健全

財(cái)政管理長(zhǎng)期以來(lái)重收入、輕支出。一方面，地方財(cái)政預(yù)算支出透明度低，社會(huì)輿論監(jiān)督不力。按照國(guó)務(wù)院要求，目前僅僅是中央政府95個(gè)職能部門向社會(huì)公開(kāi)了2011年“三公”支出預(yù)算、決算和2012年預(yù)算情況，盡管還只是粗線條的公開(kāi)，但鮮有地方政府向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)預(yù)算支出情況。對(duì)于政府究竟“花了多少錢，辦了什么事”，老百姓及社會(huì)各界人士知之甚少，自然難以形成社會(huì)輿論監(jiān)督;另一方面，監(jiān)督管理部門協(xié)調(diào)不一致，財(cái)政資金監(jiān)督不到位。對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督管理主要由人大、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)。由于人大偏于事前監(jiān)督、審計(jì)偏于事后監(jiān)督，造成集中性的事前、事后監(jiān)督檢查多，日常性的事中監(jiān)督比較薄弱。加之預(yù)算約束軟化，主要領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)批示就可能改變財(cái)政預(yù)算支出，職能部門可能無(wú)力進(jìn)行制約。國(guó)庫(kù)支出實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)財(cái)富的再分配。如果監(jiān)督管理不力，就有可能導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏離預(yù)設(shè)的軌道，造成公共物品和公共服務(wù)的供給短缺。

三、相關(guān)建議

為了進(jìn)一步優(yōu)化地方國(guó)庫(kù)支出結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)有效的地方國(guó)庫(kù)支出體系，必須進(jìn)行適時(shí)、適度的制度創(chuàng)新，為完善公共財(cái)政體系提供制度保障。

(一)要逐步建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制

應(yīng)當(dāng)不僅僅在政府文件規(guī)定層面上，關(guān)鍵要在法律層面上，明確劃分中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，使事權(quán)與財(cái)力相匹配，以進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系。同時(shí)，建立統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。在此基礎(chǔ)上，使地方政府在職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中具有穩(wěn)定的財(cái)力保障，最大限度的滿足地方居民的公共服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(二)要建立科學(xué)、公正的公共行政激勵(lì)機(jī)制

一方面，地方政府應(yīng)從科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展的理念出發(fā)，樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀，將政府主要職能轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來(lái);另一方面，要改變目前各級(jí)地方政府特殊的官員晉升機(jī)制，從縣市級(jí)地方政府開(kāi)始，推行地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)差額選舉，以扭轉(zhuǎn)部分地方官員只“唯上”不“唯下”，增強(qiáng)地方政府為本地提供良好公共物品與服務(wù)的動(dòng)力。

(三)要強(qiáng)化地方國(guó)庫(kù)支出管理監(jiān)督

一個(gè)完整有效的財(cái)政支出監(jiān)督，應(yīng)該包括對(duì)財(cái)政支出事前、事中和事后全過(guò)程的監(jiān)督管理。值得強(qiáng)調(diào)的是，人民銀行國(guó)庫(kù)身處地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行第一線，發(fā)揮人民銀行預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的事中監(jiān)督作用，可以更好的彌補(bǔ)人大偏于事前、審計(jì)偏于事后的財(cái)政支出監(jiān)督存在的缺陷。因此，進(jìn)一步明確人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)和對(duì)財(cái)政支出監(jiān)督的法律地位，加強(qiáng)地方財(cái)政支出監(jiān)督管理，對(duì)地方政府進(jìn)一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，將起到積極作用。

本文作者：倪添杰 單位：人民銀行宜春市中心支行