目前國內(nèi)也有些學(xué)者將應(yīng)急管理與行政倫理相結(jié)合，他們是從價值引導(dǎo)、倫理原則、倫理表現(xiàn)等方面來探討公共應(yīng)急管理中的行政倫理問題，對于應(yīng)急中的行政倫理的研究具有一定的借鑒意義。楊長福、雷春燕的《政府危機管理中的行政倫理問題探究》中關(guān)于危機中的行政倫理的困境的研究給予了筆者很大的啟示，但是其只提出了困境的表現(xiàn)，只是在實施的層面給出了理論意見，卻沒有深層研究產(chǎn)生此困境的原因，因此筆者在此部分做了一定程度的擴(kuò)展研究。并且，現(xiàn)階段僅有的這幾篇研究應(yīng)急中的行政倫理的文章，主要關(guān)注的是從大局方面來探討危機管理中的行政倫理的建設(shè)，即危機中的行政倫理的整體的制度構(gòu)建問題。而本文則是以身臨現(xiàn)場第一線的單個行政人員為視角，關(guān)注其應(yīng)對自然災(zāi)害時應(yīng)當(dāng)使用的行政倫理問題。因此，本文在結(jié)合前人研究的基礎(chǔ)上，以汶川地震的具體案例來探討應(yīng)對自然災(zāi)害的行政倫理問題。

一、應(yīng)急中行政倫理與日常行政倫理的差異

（一）行政環(huán)境不同

重大自然災(zāi)害的發(fā)生必然伴隨著常態(tài)的行政環(huán)境的劇烈變化，例如“5.12”汶川地震發(fā)生后，周圍的各種環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。房屋倒塌、橋梁拱起、停電停水、交通中斷、通訊不暢、人員傷亡等，更別說會有一個良好舒適的辦公環(huán)境了。“此時的臨時救災(zāi)指揮所，通常都只是由幾個水泥平臺搭建而成，沒有紙張、沒有雨傘，沒有常人眼里的一個指揮部所必需的設(shè)備。”[4]然而，行政人員就是在這樣艱苦的環(huán)境下執(zhí)行著公務(wù)，承擔(dān)著應(yīng)急管理的職責(zé)。這需要行政人員具有非同尋常的毅力、耐心和責(zé)任感，體現(xiàn)著在應(yīng)急時刻行政人員的行政倫理素質(zhì)。

自然災(zāi)害的發(fā)生很可能會造成一連串的誘發(fā)災(zāi)害的發(fā)生，行政人員對未來的情況發(fā)展的認(rèn)識尚不清晰，因此在應(yīng)對自然災(zāi)害時所采取的行政行為對于長期而言未必是盡善盡美的。加之，交通受阻、信息中斷，根本無法與外界聯(lián)系。行政人員無法向上級匯報災(zāi)區(qū)的情況，無法聯(lián)系外界發(fā)送救援物資，而只能借助現(xiàn)有的資源進(jìn)行救援。

由于巨大自然災(zāi)害的發(fā)生，不僅建筑物、群眾心理等受到嚴(yán)重的影響，有些行政組織也已經(jīng)不復(fù)存在。此時，不會再有領(lǐng)導(dǎo)的管理指揮、各種批示、嚴(yán)格的規(guī)章制度等來要求行政人員什么時間做事、該做什么事等，此時制約著行政行為的是行政人員自身所具有的倫理道德觀，即行政人員自身應(yīng)當(dāng)勇敢面對災(zāi)害帶來的影響，主動承擔(dān)履行政府職能，自覺做好應(yīng)急管理工作。

危機事件突發(fā)，行政管理與指揮系統(tǒng)一時不復(fù)存在，相關(guān)的負(fù)責(zé)人員可能傷亡，正常的辦公制度、上下班制度都失去了作用，這要求每一個政府公務(wù)員在緊急時刻甚至要24小時工作，要克服極度的身心疲勞，以及暫時忘卻失去親人的悲痛，利用一切可以利用的資源，爭分奪秒、率領(lǐng)群眾自救、互救，拯救生命，此時，沒有來自上級的管理，沒有監(jiān)督，一切全靠自覺、自律，即全靠一個公務(wù)人員平常養(yǎng)成的行政倫理、道德情操。

自然災(zāi)害突然降臨，所有秩序、制度都由常態(tài)轉(zhuǎn)為非常態(tài)，每一個普通的政府公務(wù)員此時都是政府的代表，都要獨立承擔(dān)起決策、執(zhí)行的全部行政過程，每一個普通公務(wù)員都要根據(jù)現(xiàn)實情況做出獨立的判斷，盡快制止災(zāi)害的蔓延，并勇敢承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，發(fā)揮自身最大的主觀能動性，公共利益與私人利益、個人安全與公眾安全、民情與私情等都要在瞬間做出最有利于應(yīng)對危機的決策，并付之于行動。而每一個公務(wù)員的言行，不僅影響著危機時刻受災(zāi)群眾的生命財產(chǎn)安全、公共利益等，而且也有可能會產(chǎn)生長期的影響。突發(fā)自然災(zāi)害，所有的正式制度約束都不再有效地起作用，更多的則是依靠非正式制度，即一個公務(wù)員在常態(tài)下養(yǎng)成的行政倫理的約束，而這種行政倫理的好壞，自然在應(yīng)對突發(fā)事件中起著不可替代的、舉足輕重的作用。

（二）倫理要求不同

行政環(huán)境的改變，也對非常態(tài)下的公務(wù)員提出了與平常不同的行政倫理的要求。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

在行政指揮系統(tǒng)暫時失靈的情況下，政府的危機拯救義務(wù)或職能就落在每一個公務(wù)員肩上，而此時，政府的行政指揮或管理系統(tǒng)暫時難以有效地發(fā)揮作用。所以，政府的危機救助職能就只能通過公務(wù)員的主動、自覺的意識和行為。換句話說，每一個體公務(wù)員在危機面前主動、自覺擔(dān)負(fù)起危機救助責(zé)任，并付之于行動，就是非常態(tài)下或危機發(fā)生后對公務(wù)人員的首要要求，而這恰恰是行政倫理的集中體現(xiàn)。

重大自然災(zāi)害的發(fā)生，受災(zāi)人群的反應(yīng)往往是緊張而慌亂的，并且缺乏理性，容易引起人群的騷動與失序，對于有效的自救和互救都相當(dāng)不利。此時，“行政人員倫理責(zé)任就是要求他們必須及時組織、恰當(dāng)引導(dǎo)、迅速疏散人群，盡最大可能保障受災(zāi)人群轉(zhuǎn)移到安全地，爭取時間挽救生命，減少災(zāi)害造成的生命財產(chǎn)損失與社會危害。”[5]作為國家公職的執(zhí)行者，作為公共利益的代表，其道德行為對社會全體成員具有引導(dǎo)作用、示范與擴(kuò)散效應(yīng)。因此，要求行政人員應(yīng)當(dāng)采取良好的道德行為，做出表率，起到模范的示范效應(yīng)，避免發(fā)生不必要的混亂，使得危機的自救更加惡化。

危機發(fā)生，公務(wù)員及其親屬，也不可能幸免于難，也同樣會遭受生理與心理的巨大傷痛。加之，其他危機中的民眾，又對政府及每一個公務(wù)員有著更高的期待或要求，自身的悲痛與民眾的迫切愿望或亟待獲救的壓力、呼聲，公務(wù)員將要忍受比平時多出幾倍的壓力，埋怨、惡語相向，甚至謾罵等都會發(fā)生。政府的每一個公務(wù)員要有高度的克制之心，忍辱負(fù)重，更耐心地領(lǐng)導(dǎo)民眾盡快從危機的驚愕中清醒過來，盡快組織起來，展開自救，以最大程度減少傷亡。

（三）面對的服務(wù)人群不同

身在受災(zāi)一線的行政人員在應(yīng)對自然災(zāi)害的管理過程中，面對的服務(wù)人群主要是受到災(zāi)害影響的群眾，他們的生命、財產(chǎn)受到嚴(yán)重的威脅。這些受災(zāi)群眾主要表現(xiàn)出心理慌張、情緒失控，缺乏理性，極其渴望得到快速、高效、周到的政府管理和支持。同時由于資源的稀缺性以及理性的缺乏，接受應(yīng)急管理的過程中可能會發(fā)生救災(zāi)物資哄搶等，對社會的穩(wěn)定造成不良影響。因此，面對服務(wù)人群的特殊性，要求行政人員在應(yīng)對自然災(zāi)害時應(yīng)用的行政倫理應(yīng)當(dāng)有別于日常的規(guī)范，不僅要耐心勸說，理性地解釋，也要堅持原則，維護(hù)最大多數(shù)人的利益。

（四）應(yīng)對自然災(zāi)害時應(yīng)具備的行政倫理

由于自然災(zāi)害的突發(fā)性、損失的嚴(yán)重性以及發(fā)生后會產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)，使得應(yīng)急管理和日常的行政管理的環(huán)境存在著些許不同，行政人員在上述兩種情況下所運用的行政倫理亦有所差異。因此，行政人員在應(yīng)對自然災(zāi)害的過程中應(yīng)當(dāng)秉承的行政倫理包括：第一，必須要在最短時間內(nèi)從痛苦、驚慌中清醒過來，必須要在最短時間內(nèi)意識到自己的責(zé)任，必須要在一片混亂中最快地進(jìn)行決策，并立即主動、自覺地自救與救人，同時還要組織民眾齊心合力最快地投入到拯救生命之中。第二，自覺、自律、自治。許多自然災(zāi)害的發(fā)生，奪走了部分行政人員的性命，日常的行政組織不復(fù)存在。此時行政人員應(yīng)當(dāng)具有較強的責(zé)任感，自覺承擔(dān)應(yīng)急管理的重?fù)?dān)，而不是袖手旁觀。第三，爭取最大公共利益的最大滿足。應(yīng)急時的行政倫理和日常的行政倫理一樣，都應(yīng)當(dāng)首先追求公共利益的實現(xiàn)。盡管這極為困難，盡管這對同樣遭受巨大傷痛的公務(wù)員是非常高的要求，但如果政府的各個公務(wù)人員不勇于承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來，那就會貽誤時機，招致更大的損失。

二、公共應(yīng)急管理中的行政倫理困境

行政倫理是對行政主體在運用公共權(quán)力執(zhí)行公務(wù)時所應(yīng)恪守的一種道德、精神理念、倫理行為的總和的規(guī)范化。政府日常管理中的行政倫理表現(xiàn)更多的是對法律與規(guī)章制度的遵循，而應(yīng)急時刻，不僅民眾生命財產(chǎn)受到嚴(yán)重威脅或吞蝕，有些公務(wù)員本身及其家庭也遭受到同樣的災(zāi)害，甚至有些政府機構(gòu)也遭到摧毀，社會完全處于失控狀態(tài)。此時決定公務(wù)員是否實施行政行為的主要就是行政倫理道德，靠的是公務(wù)人員本身的自覺、自律與自治。這種情形之下，行政主體面臨著比日常行政管理更大的壓力與更突出的倫理困境。危機中行政倫理的困境正是指應(yīng)急中相互排斥的多種責(zé)任要求、利益沖突行為選擇而導(dǎo)致的倫理的矛盾與沖突。

首先，利益沖突是各種沖突的根源，任何一個組織或者個人在作出行為選擇時，由于其“經(jīng)濟(jì)人”的本性，因此，其利益的需要成為指導(dǎo)其行為的首要動因。在應(yīng)對自然災(zāi)害的過程中，利益沖突在所難免，主要表現(xiàn)在行政主體的個人利益與公共利益之間的沖突。在日常生活中，行政人員一般都可以很好的處理這兩方面的利益關(guān)系，但在面對自然災(zāi)害時，由于危機的突然發(fā)生，而且他們或者他們的親人也和其他公眾一樣，同樣的遭受著災(zāi)害的侵襲，這對于行政人員的心理也造成一定程度的沖擊，在面對個人利益和公共利益的選擇時有可能會缺乏理性。此時，行政人員就面臨著行政倫理的選擇問題，是選擇優(yōu)先逃生、自我保全，還是選擇舍己救人，體現(xiàn)著其倫理道德的高低。其他公民可以是更多的自救，而行政人員救人救財產(chǎn)則是責(zé)任，是必須的。甚至有時是在喪失親人的情況下，也必須要擔(dān)負(fù)起政府賦予每一個公務(wù)員的責(zé)任來。

“5.12”汶川大地震中，四川省青川縣木魚鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委副書記、紀(jì)委書記趙忠興在地震發(fā)生后一直戰(zhàn)斗在抗震救災(zāi)第一線，為了公共利益而放棄了私人利益。當(dāng)他16天后回到“家”時，他的家已經(jīng)成為廢墟。他說：“我也很擔(dān)心妻兒老小，他們都是我至親的人。可是在危急關(guān)頭，干部必須堅守一線，要讓群眾處處看到我們。”都江堰市向峨鄉(xiāng)愛蓮社區(qū)支部書記王婉民顧不上被壓在廢墟下的老母親，全力組織人力優(yōu)先搶救鄉(xiāng)中學(xué)的300多名學(xué)生。她對前來采訪的記者說：“我知道母親已經(jīng)不行了，我們要想辦法盡量多的救可能活著的人，特別是救援那些被埋在廢墟下還未知生死的學(xué)生。”[6]像這樣的例子還有很多。

其次，由社會角色引起的沖突。行政人員是一個特殊的群體。在社會關(guān)系中，他們的身份是多重的，每一重身份都有相應(yīng)的道德責(zé)任。在行政組織中，其扮演一個公共事務(wù)管理者，但是在社會生活中又是一個父母或子女。“和每一個生活在現(xiàn)代社會中的普通人一樣，行政人員必須同時在家庭、社區(qū)以及社會中承擔(dān)著不同的角色，每一種角色背后都附帶著一系列的義務(wù)，夾雜著私人利益。結(jié)果就是：各種角色之間發(fā)生沖突，將扮演者置于尷尬、矛盾之中，最后，扮演者必須采取某種行動才能和解這場沖突，但對于采取何種行動，扮演者自己有很大的隨意性。法規(guī)通常只給行政人員提供含義寬泛的傾向性指導(dǎo)，將之精確化是行政人員自己的任務(wù)”。

在汶川地震后自殺的綿陽市北川縣委農(nóng)辦主任董玉飛，雖然通過自己的努力換取了更多人的生命與平安，但是卻沒能起到一個當(dāng)父親、當(dāng)子女的責(zé)任，對于自己至親的人都沒有來得及施救，從而面臨著親人的譴責(zé)和自己對他們的愧疚。他雖然在災(zāi)難發(fā)生時做出了非常正確的利益選擇，但是，家庭責(zé)任的缺位導(dǎo)致的嚴(yán)重后果使其仍然無法面對，從而走上了不歸之路，這充分說明在危機面前行政人員所面臨的道德困境并要迅速予以選擇的困難。

第三，道德困境。行政道德是社會對行政權(quán)力使用者在運用權(quán)力時的具體和基本的要求，“道德困境的存在一方面在于人類并非簡單地生活在一個只有善與惡對立并且只需要從中進(jìn)行選擇的世界里。另一方面也對道德本身提出了挑戰(zhàn),需要行政主體決定道德的優(yōu)先次序。”[3]自然災(zāi)害造成的損失是多方面的，威脅到人民的生命、財產(chǎn)安全、房屋建筑等，切斷了水電、通訊、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，使公眾缺少食物、飲用水等生活資料，并且無法快速得到外界的救援。此時，究竟應(yīng)該優(yōu)先考慮哪一個對象，即涉及行政人員的倫理選擇困境問題。

三、優(yōu)化應(yīng)急狀態(tài)下行政倫理的基本指導(dǎo)思想

（一）持之以恒強化行政倫理的教育，促進(jìn)良好行政倫理的養(yǎng)成

應(yīng)對自然災(zāi)害的行政倫理不同于一般情境下的行政倫理，集中考驗著行政人員的素質(zhì)、道德水平以及治理能力。應(yīng)急狀態(tài)下行政倫理高低、優(yōu)劣恰恰是在長期的非應(yīng)急或正常狀態(tài)下公務(wù)員養(yǎng)成的行政倫理質(zhì)素體現(xiàn)，正常狀態(tài)下行政倫理低下，就不可能在應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)揚或展現(xiàn)出良好的行政倫理質(zhì)素來。此外，行政倫理的養(yǎng)成是集行政正式制度與非正式制度的綜合作用的結(jié)果，絕不僅僅是單一的正式制度就可以奏效的。

依照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家康芒斯的觀點，所謂制度就是“集體行動控制個體行動”，因而行政倫理的制度分析也就是研究政府組織中的集體行動是如何控制個體行動的，當(dāng)然前提是要研究這個集體行動是如何形成的，如何行動的，受到何種制約的。同樣制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將制度分為兩個層面，早期的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將其分為顯性制度和隱形制度，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將其分為正式制度和非正式制度，但基本的含義都一樣。前者是有形約束，后者是無形約束，任何道德行為都是有形約束與無形約束共同作用下的結(jié)果，行政倫理也不例外。顯性的制度、正式制度、有形的約束一般表現(xiàn)為成文的法律、法規(guī)、規(guī)章制度、紀(jì)律條令等，隱形的制度、非正式的制度、無形的約束一般表現(xiàn)為各種默認(rèn)的、心照不宣的潛規(guī)則；各種內(nèi)化為指導(dǎo)行為規(guī)范的思想意識、良心良知；各種不成文的、大家共同遵守的約定；各種歷史政治經(jīng)濟(jì)文化變革中遺留下來的習(xí)慣、傳統(tǒng)等等。

本文提出的優(yōu)化應(yīng)急狀態(tài)下行政倫理之策的基本指導(dǎo)思想就是：健全各種正常狀態(tài)下各種有助于良好行政倫理養(yǎng)成的正式制度；優(yōu)化各種正常狀態(tài)下有助于良好行政倫理研究的非正式制度，并使得兩者優(yōu)化方向一致、相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)良好的行政倫理的形成或提高。唯有如此，才能在應(yīng)急狀態(tài)下展現(xiàn)出平時良好的行政道德的養(yǎng)成或素質(zhì)。

各種行政法律、法規(guī)和規(guī)章等都是正式制度，道德或倫理則是非正式制度，正式制度對非正式制度的優(yōu)化有不言而喻的影響作用。前者體現(xiàn)的是強制性、他律，后者貫穿的是主動性、自律。在應(yīng)對突然發(fā)生的自然災(zāi)害時，正式制度的功能是有限的，起決定性作用的是行政人員的道德素養(yǎng)，即非正式制度的約束。自然災(zāi)害的突發(fā)性、復(fù)雜性造成正式制度在某些危急時刻出現(xiàn)真空，無法有效地規(guī)范約束行政行為，此時約束行政人員主要靠的是非正式制度的約束，即行政倫理。因此，應(yīng)當(dāng)提升行政人員的道德素養(yǎng)，使其具有更高的倫理價值追求，塑造優(yōu)良的行政人格，樹立全心全意為人民服務(wù)、維護(hù)公共利益的責(zé)任感和信念，使應(yīng)急時的行政倫理同樣演變成行政人員的習(xí)慣性反應(yīng)，在面對突發(fā)自然災(zāi)害的危急時刻可以本能的做出符合行政倫理的行政行為。

（二）突出行政倫理的主觀責(zé)任意識教育

在美國公共管理學(xué)者庫珀的理論中，“責(zé)任”是倫理、道德的核心，行政倫理行為的本質(zhì)就是負(fù)責(zé)任的行政行為。按照庫珀的觀點，行政倫理就是責(zé)任倫理，一切行政倫理困境與解決路徑都圍繞責(zé)任展開論述，因為責(zé)任產(chǎn)生權(quán)力、利益、角色沖突，而最終又訴諸責(zé)任、行為來解決現(xiàn)實沖突與困惑，因此行政責(zé)任是行政倫理的核心。何謂行政責(zé)任？費里茨馬克思對行政責(zé)任的界定是：“行政責(zé)任的核心是一個統(tǒng)一的義務(wù)觀念。它由意識形態(tài)的和專業(yè)的規(guī)則構(gòu)成；是行政官員自主作出的犧牲個人偏好以貫徹法規(guī)政策的一種決斷；是對人民及其根本利益的一種覺醒的遵從意識。行政責(zé)任發(fā)自一種忠誠的服務(wù)態(tài)度。對于這種態(tài)度的形塑，官員的倫理觀念是唯一的，而且是十分重要的要素。”[8]而為人民負(fù)責(zé)“是我們的最終責(zé)任。我們也許不能了解公民全部的意見、態(tài)度、需求及偏好，但我們知道最終對人民負(fù)責(zé)任的重要性”。

此外，庫珀還將行政責(zé)任分為客觀責(zé)任與主觀責(zé)任。客觀責(zé)任來自整個政府組織所有人員都要遵守的法律法規(guī)、規(guī)章紀(jì)律，同時這也包含了社會對公務(wù)人員的要求。主觀責(zé)任根源于公務(wù)人員自己長期形成或養(yǎng)成、發(fā)育的經(jīng)驗、知識、信仰、教育背景、文化所屬、價值觀念等。主觀責(zé)任是一種內(nèi)驅(qū)力，表現(xiàn)為公務(wù)人員樂意、愿意、主動去做某些事情，客觀責(zé)任則不管公務(wù)人員是否接受、是否愿意、是否愉悅等都必須要去做某些事情。政府應(yīng)該為公眾的公共利益、公共福利盡義務(wù)和責(zé)任，而這落實到每一個組成政府的人員身上最后能否去做好，能否避免背道而馳的事情發(fā)生，還取決于公務(wù)人員的主觀責(zé)任。主觀責(zé)任可以強化客觀責(zé)任，也可以弱化、惡化客觀責(zé)任。

綜合國內(nèi)外學(xué)者的研究，行政倫理的核心是行政責(zé)任，行政責(zé)任的最終指向是為人民負(fù)責(zé)，客觀責(zé)任強調(diào)的是被動性的負(fù)責(zé)，主觀責(zé)任更著重的是主動地負(fù)責(zé)，因此，應(yīng)急狀態(tài)下的行政倫理是主觀的行政責(zé)任的集中體現(xiàn)。所以，在非應(yīng)急的行政環(huán)境下，要特別加強公務(wù)員主觀責(zé)任的教育和培養(yǎng)，這樣才能在應(yīng)急狀態(tài)下促進(jìn)每一個公務(wù)員都能展現(xiàn)出良好的責(zé)任意識，主動擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，并付之于行動，以最大限度地、最快地減少應(yīng)急事件帶來的人員與財物的損害。

四、結(jié)語

危機管理由于其特殊的環(huán)境，要求行政人員應(yīng)當(dāng)具有不同于日常行政時的行政倫理，因此此時的行政倫理也具有其特殊的困境和原因。本文僅是一個探索性的工作，將研究視角放在單一的行政人員來研究應(yīng)對自然災(zāi)害時的行政倫理，對于危機管理中的行政倫理研究具有一定的參考價值。并且對于應(yīng)對自然災(zāi)害中的行政倫理原則、困境和優(yōu)化指導(dǎo)思想提出了自己的建議。但應(yīng)急狀態(tài)下的行政倫理是一個嶄新的研究課題，本文粗陋之處難免，尚待日后努力，進(jìn)一步收集整理相關(guān)數(shù)據(jù)與案例，完善其理論分析框架與具體的應(yīng)對之策。

本文作者：李猷 董建新 單位：廣東培正學(xué)院 公共管理學(xué)系