本文作者：張祖榮 單位：廣東商學院國民經濟研究中心

一、引言

農業保險是有效分散農業風險的市場機制，是現代農業風險管理的主要手段，受到許多國家或地區的高度重視。目前，世界上約有104個國家或地區開辦了農業保險業務，其中有18個國家在小范圍內進行試點工作①。但是，國內外研究表明，農業保險由于其風險標的的特殊性，市場化經營難以成功。Wright和Hewitt(1994年)對美國等國家農業保險發展的研究表明，在沒有政府補貼的情況下，歷史上農業保險的一切險種(AllRisk)和多重農作物保險(MPCI)的商業化經營都以失敗告終，即農業保險出現市場失靈。Sherrick(2004年)等人認為農業保險市場失靈的原因主要有以下幾個方面。一是農業保險的高損失率與高費用率決定了農業保險的高保險費率，而農戶收入大都偏低。二是除農業保險外，農戶可以利用多種風險分散方式，如采用多樣化種植和養殖、增加非農收入比重、政府災害救濟等。三是農業保險具有準公共產品屬性，商業性保險公司不具有提供公共物品的特質。Smith和Goodwin(1996年)、Shaik和Atwood(2002年)、Glauber和Collins(2002年)等人認為農業保險的系統性風險以及逆向選擇和道德風險等也是導致農業保險市場失靈的重要原因。庹國柱、李軍等人對中國農業保險發展歷程的研究也得出了類似的結論?；谝陨显颍澜绺鲊r業保險多采用政策性經營方式。政策性農業保險的根本特征是政府對農業保險提供經濟上和法律上的支持，主要表現為政府財政補貼和立法推動。因此，與商業保險不同，政策性農業保險涉及政府、農戶、保險公司三方行為主體。

近年來，中國政府高度重視發展政策性農業保險，連續7年將相關內容寫進了中共中央一號文件，并制定了“政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿”的經營原則。2006年頒發的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》明確提出:“中央和地方財政對農戶投保按品種、按比例給予保費補貼，對經營政策性農業保險業務的保險公司適當給予管理費用補貼，建立中央、地方財政支持的農業再保險體系;將農業保險作為支農方式的創新，納入中國農業支持保護體系。”2007年，中央財政首次列支21．5億元對吉林、四川、新疆、江蘇、湖南、內蒙古等6省區的主要農作物保險和能繁母豬保險進行保費補貼。2008～2010年，中央財政的保費補貼逐年增加到37．3億元、59．7億元和67．77億元，保費補貼區域由2007年的6省區擴展到全國的所有省區市，補貼險種也由主要的種植業、養殖業保險擴展到農房、農機等領域。同時，各級地方政府也對農業保險業務給予了財政補貼，對農業保險發展產生了重要的推動作用。近年來，中國農業保險發展取得了較大進展，特別是2007年以來，在中央財政保費補貼政策的支持下，農業保險實現了跨越式發展。保費收入由2004年的3．96億元增長到2009年的133．9億元，年均增長102．2%，保險賠款由2004年的2．87億元增長到2009年的95．2億元，年均增長101．5%。農業保險呈現出業務快速發展、保障更加全面的良好局面。但是，隨著政策性農業保險發展的不斷深入，范圍不斷擴大，面臨的問題也日益突出。本文基于政策性農業保險行為主體的視角，分析政府、農戶以及保險公司在農業保險發展中存在的主要問題及其影響，對中國政策性農業保險的可持續發展提出一些政策性建議。

二、政策性農業保險發展中的若干問題及其影響

(一)政府方面

1．財政補貼制度不健全

(1)保費補貼方式問題。目前，政策性農業保障的財政補貼方式是，對于特定作物、特定風險，在省級財政部門承擔一定比例保費補貼(25%)的前提下，中央財政給予相應比例的保費補貼。這種“一刀切”的補貼方式存在以下問題。一是一些農業大省、財政弱省由于財政補貼能力有限，難以提供相應的保費補貼，使最需要農業保險保障的地區反而更少地享受到中央財政的保費補貼，而相對富裕的地區卻更多地享受到中央財政的補貼，產生補助累退效應，因而不能很好地發揮政策性農業保險的保障功能(朱俊生等，2009年)。二是由于中國各地區農業生產的主要作物和風險存在較大差異，采取特定作物和特定風險補貼的方式難以適應各地區風險差異和特色農業的實際情況，從而削弱了政策性農業保險的效果。三是目前保費補貼資金撥付環節多，到位滯后，有些地方政府甚至出現卡、扣保險補貼的現象，降低了資金的使用效率。

(2)經營費用補貼問題。農業保險財政補貼的基本動因是解決農業保險市場失靈問題(Appel等，1999年)。但農業保險市場失靈既有需求不足的原因，也有供給不足的原因。國際上，農業保險財政補貼大多是保費補貼和經營費用補貼同時進行。但目前中國僅限于保費補貼，對政策性農業保險經營機構沒有給予相應的費用補貼，也沒有建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。(3)評價與監督問題。評價與監督是財政補貼制度的重要組成部分。2008年和2009年，財政部、保監會等部門聯合開展的政策性農業保險專項檢查發現，保險公司虛假理賠套取財政補貼、基層政府挪用補貼資金等違法、違規現象時有發生。中央財政保費補貼已實施4年，補貼的效果如何?如何評價?怎樣預防補貼中可能出現的問題?怎樣避免補貼可能產生的負面影響?這些都是尚待解決的問題。

2．過度的行政干預

中國政策性農業保險的開展有賴于政府推動。事實上，地方政府承擔了很大一部分宣傳承保、查勘定損、理賠兌現等工作，對農業保險發展起到了積極作用。但由于一些基層干部對農業保險的認識存在偏差，把行政支持變成了行政干預，損害了保險公司的合法權益。在投保方面，一些縣(市)只選擇自然災害嚴重的鄉鎮或耕地投保，有的甚至在發生災害損失后才要求投保等，保險公司面臨來自政府部門的逆選擇及不當干預。比如，四川省瀘州市政策性農業保險試點僅選擇了自然災害嚴重的古藺縣和敘永縣投保水稻、玉米等險種，而自然災害較少的瀘縣僅開展了能繁母豬和少量的生豬保險(王敏，2009年)。在理賠方面，筆者在廣東省、湖南省、江西省等地調研時發現，一些鄉鎮干部往往夸大受災程度，千方百計讓保險公司多賠，甚至對于一些不屬于保險責任范圍的經濟損失，也要求保險公司予以賠付;有的地方則要求保險公司在未發生賠款的情況下返還保費。在直接干預保險公司經營管理方面，一些地方政府隨意要求保險公司改變保單條款或降低保險費率，甚至為了截留保費禁止保險公司進行必要的分保;有些地方政府還制定了對保險公司的考核辦法，使保險公司的自主經營權遭到嚴重破壞(毛文博等，2008年)。諸如此類現象，違背了市場規律和農業保險經營原則，影響了農業保險的正常有序開展。