財政部門預測，2010年全國財政收入可能實現8萬億人民幣，將成為全球第二財政大國①。對這個消息，輿論卻一邊倒地充滿謹慎和擔心。這清楚地表明，或許我們的財政已經解決了“如何收錢”的問題，卻遠遠沒有解決“如何花錢”的問題。近幾年來的形勢，尤其是一系列社會熱點事件表明，財政改革已到了迫在眉睫的時候。

一、“富國”的唯一目的是“富民”

在對八萬億財政的質疑中，一個響亮的聲音是：財政收入是國家“與民爭利”，國家從蛋糕中切的塊頭大了，民眾口袋里的錢就少了。因此，改革的方向是對民間減稅，降低財政在GDP中的比例。

這種說法有道理，但是卻搞錯了財政的角色，容易使人們忽視財政改革的真正方向。錯在哪里？錯在把“國家”當成了和民眾并列的利益主體，把社會財富劃分成了“國家的”和“民眾的”這兩塊。但實際上，“富國”的唯一目的是“富民”，政府（以及國有企事業單位）不應當有自身特殊利益。所有的政府財政收支，既不是國家的，更不是財政部門的私有財產，而都是為著“富民”服務的。是把錢留在老百姓手里自己花，還是交給政府統一來花，無非是老百姓花錢的兩種不同方式。并且，這兩種方式都有必要性，畢竟有許多事情只有靠政府的力量才能辦到。因此，“國”和“民”之間，不應是“爭利”的關系，而是委托和被委托的關系，政府只能把“蛋糕”在民眾之間重新劃分，而不是自己要分到蛋糕。如果政府可以有自身利益，是不正確的也是危險的。

因此，考察財政制度，不應當從“國”和“民”之間的份額來看，而主要看“國”的那部分有沒有“錢為民所用”。我國2008年財政收入占GDP26%（當然關于這個數據與其他國家是否可比，有諸多爭論，按照大多數估計，至多在世界上處于中等水平）。目前表面上國富民窮，主要不是由于財政收入過高，而是沒有很好地做到“用之于民”。

講清楚這個問題，有助于為財政改革找到正確方向。例如，和財政收入形成鮮明對比的，是我國勞動者報酬占GDP的比例連續多年節節下降，從1980年代56.5%下降到2005年最低時的36.7%。①

那么，僅僅靠“減稅”能不能解決這個問題呢，實際上沒有解決。從改革開放一開始，對各種資本尤其是外資的稅收優惠、出口退稅不一而足，但是農民工工資沒有增長的狀況卻維持了多年。減稅所提供的優惠，主要轉化成了資本所得，而并沒有到達工人手里。而我們目前的課稅主要集中在生產和消費環環節，真正能夠起到調節收入分配作用的稅收——遺產稅、財產稅以及資本收入的所得稅，還主要停留在理論上。2008年，個人所得稅和房產稅收入只占財政收入的6.1%和1.1%，因此，不能簡單的說，是政府財政稅收過高導致了勞動者報酬低，而是由于（1）初次分配過于向資本傾斜，主要表現為企業未分配利潤過高；（2）二次分配的力度不夠，真正高收入人群的稅沒有收上來，真正需要被轉移支付的群體又沒有得到多少好處，甚至政府財政還以補貼“納稅大戶”等形式，實現了反向的收入調節。不是錢收多了，而是沒收對人、沒花對地方。因此，解決這個問題，不是僅僅靠“減稅”，恰恰相反，對于高收入、高財產群體還要加強稅收的力度。目前一些觀點從“不可與民爭利”出發為自己爭取稅收優惠，恐怕不是真正為大多數人著想。

二、告別市場財政，建立公共財政

另一個有意思的觀點是——用市場經濟的辦法做財政工作。財政是什么？財政是市場失靈的產物，沒有市場失靈，就沒有財政。如果市場有效，老百姓就可以自己買該買的東西，沒必要通過政府來買。因此，財政工作的思路，應該是彌補市場失靈。財政的作用無非（1）提供公平的公共服務，比如醫療教育，因為這是人參加市場活動的基礎；（2）調節市場帶來的失業、收入差距等問題；（3）提供市場失靈的產品，比如基礎科研，保障性住房等。

但是，在實踐中我們看到，目前的財政，很大程度上還是“市場財政”。2009年，中央財政教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化方面的民生支出合計7426.48億元，占當年財政支出的10.8%，與4萬億的刺激經濟投入相比仍是一個零頭。而2008年美國僅社會保障支出占中央財政支出比重就為29.5%、德國為54.3%、加拿大為45.4%。

我們的財政支出還是注重經濟發展，在刺激經濟中大干快上的基礎設施，許多是地方政府競爭造成的，不敢說是否過剩，但至少沒有充分反映當地人民的偏好。

最明顯的“市場財政”表現在住房上。目前住房保障體系建立緩慢的最重要原因，是在定位上把房地產業定位為“經濟發展的支柱產業”，財稅政策服務于這一定位，一切目標多收稅為出發。這種定位，必然導致高端需求、投機性需求膨脹，而沒有什么利益的自住性、保障性需求被忽視。轉眼看日本，日本在五六十年代住房緊張的時候，政府直接建立非營利性的公共機構，搞了十年的公共租賃房和平價房的建設。短期貼錢，長期獲利，這是真正的公共財政。

而在有的公共服務領域，即使近幾年在大張旗鼓地改革并增加了投入，但是思路仍然沒有轉變，還是強調“用市場的辦法提供公共服務”，這還是一種“市場財政”。比如醫療，“政府購買服務”的思路還很流行。殊不知，如果“購買服務”有效的話，就不必有勞政府了，老百姓自己就可以“購買服務”，醫患之間有信息不對稱，醫院和政府之間同樣有信息不對稱，甚至更嚴重，所以，“政府購買服務”實在是用市場的辦法解決市場失靈的問題，南轅北轍遠矣。導致最近幾年財政對醫保的支出增加了，但是醫院大處方、濫用藥和檢查的行為也增加了，這便是“購買服務”的思路帶來的后果。這種狀況，也是財政收入增加很快、但是老百姓幸福感增加不多的重要原因，財政不僅是花錢，更有把錢花好的責任。絕對不能滿足于“反正我財政掏錢了”。

對于增加民生支出，有觀點說，我們還是發展中國家，長期處于“初級階段”，財政對公共服務不能支出太多。但事實上，我國醫療、教育支出的比例尚未達到發展中國家平均比例。再說，政府多大程度介入公共服務，是一個“如何分配資源”的問題，和資源絕對量多少沒有關系。反倒是，在經濟發展水平低的時候，強調公平更加重要，因為不公平就可能有人看不起病、上不起學；而經濟發達了倒無所謂了，反正折騰得起，美國的醫療不就折騰了幾十年么。說“公共服務水平要符合國情”是正確的，但是說因此就要財政少負責任，恰恰是說反了。我國最近幾年，醫改走在前面的，恰恰是西部地區。