一、當(dāng)前我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問(wèn)題

為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,我國(guó)在1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革,初步規(guī)范了中央和地方的分配關(guān)系,并相應(yīng)建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施與完善,不僅改善了地區(qū)間的橫向財(cái)力分布結(jié)構(gòu),加快了公共服務(wù)的均等化進(jìn)程,而且更新了理財(cái)觀念,推動(dòng)了政府職能的轉(zhuǎn)變。但是我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還存在許多問(wèn)題。

(一)政府間事權(quán)劃分不清晰影響了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性

中央和地方實(shí)行“分灶吃飯”的分稅制財(cái)政體制以來(lái),對(duì)財(cái)權(quán)的劃分還比較明確,而對(duì)事權(quán)的劃分界定不清晰。事權(quán)是指各級(jí)政府所享有的提供公共物品、管理公共事務(wù)的權(quán)力;財(cái)權(quán)是指各級(jí)政府所享有的組織財(cái)政收入、安排財(cái)政支出的權(quán)力。[1](P48)財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱(chēng)直接導(dǎo)致了各級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)支出范圍的隨意和盲目劃分,必然產(chǎn)生上下級(jí)政府對(duì)同一項(xiàng)公共服務(wù)重復(fù)提供或?qū)δ承┑貐^(qū)急需的公共服務(wù)因上下級(jí)政府推諉責(zé)任而無(wú)人提供的現(xiàn)象,而且事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂導(dǎo)致許多政府機(jī)關(guān)人浮于事,也很難對(duì)其進(jìn)行績(jī)效審計(jì)和考核,由此導(dǎo)致財(cái)政支出整體效益的低下。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理削弱了公共服務(wù)的均等化

在我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中,用于稅收返還及補(bǔ)助的數(shù)額偏大,而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。如2003年中央財(cái)政總支出預(yù)算為15138億元,其中中央本級(jí)支出7201億元,對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出7937億元。其中,稅收返還3404億元,體制性補(bǔ)助326億元,對(duì)地方的其他轉(zhuǎn)移支付4207億元。稅收返還占中央對(duì)地方全部轉(zhuǎn)移支付的43%。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的,實(shí)際上是對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜,與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)毫無(wú)聯(lián)系,實(shí)際上西部許多地區(qū)由于財(cái)政均等能力不足長(zhǎng)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。稅收返還從某種意義上說(shuō)是延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局,逐步拉大了地區(qū)差距。財(cái)政補(bǔ)助由于缺乏科學(xué)依據(jù),透明度不高,隨意性很大,常常出現(xiàn)上下級(jí)政府討價(jià)還價(jià)的問(wèn)題,明顯有失公平。專(zhuān)項(xiàng)撥款由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督,運(yùn)作不規(guī)范,經(jīng)常成為地方政府平衡地方財(cái)政的工具。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的安排缺乏監(jiān)督造成了資源配置的低效率

長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)財(cái)政部門(mén)只管撥款,不問(wèn)資金使用方向的現(xiàn)象已是見(jiàn)怪不怪了。我國(guó)較大比例的轉(zhuǎn)移支付資金在撥付到各部門(mén)之后就進(jìn)入失控狀態(tài)。[2](P112)目前屢有項(xiàng)目重復(fù)設(shè)置、多頭審批、利用職權(quán)對(duì)本系統(tǒng)資金安排予以“照顧”的案例,這些違規(guī)做法使財(cái)政資金難以統(tǒng)籌安排、合理配置,甚至還滋長(zhǎng)了政府中狹隘小團(tuán)體主義和地方保護(hù)主義的毒瘤,嚴(yán)重違背了轉(zhuǎn)移支付資金撥付的目標(biāo)和降低了資源配置的效率。

(四)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范阻礙了調(diào)節(jié)手段的公正性

在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律形式中,并沒(méi)有建立一套科學(xué)而完善的計(jì)算公式和測(cè)算方法,資金的分配缺乏科學(xué)的依據(jù),要么根據(jù)基數(shù)法,要么就是根據(jù)主觀判斷,而不是根據(jù)一套規(guī)范的計(jì)算程序和公式來(lái)分配,這樣勢(shì)必造成轉(zhuǎn)移支付的盲目性和隨意性,相應(yīng)地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付演變?yōu)橹醒肱c地方之間的博弈行為,影響其公正性和透明度,降低了轉(zhuǎn)移支付的效率。

(五)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的不完善降低了法律的約束力

我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的支撐和保障,法律約束和監(jiān)督機(jī)制不健全,主要表現(xiàn)在如下四方面:一是相關(guān)的法律法規(guī)體系的建設(shè)仍然比較滯后,我國(guó)現(xiàn)行的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主要依據(jù)是政府規(guī)章,還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的或者相關(guān)的規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的法律,缺乏法律權(quán)威性和統(tǒng)一性,這在客觀上就降低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度決策和運(yùn)作的民主性和規(guī)范性。[3]二是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一安排和管理,使來(lái)自于不同口徑不同名目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一,標(biāo)準(zhǔn)不合理,政策功能相互沖突,政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難以保證。三是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的決定與支付缺乏明確的程序規(guī)范,使支付對(duì)象、資金數(shù)額、支付時(shí)間、支付方式等方面都帶有太多隨意性和人為因素,上下級(jí)之間討價(jià)還價(jià),決策人員濫用權(quán)力的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。四是對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰欠缺全面而明確的規(guī)定,使許多違規(guī)行為找不到從法律上予以處罰的依據(jù),很多違法行為都以“內(nèi)部處理”了事,造成了一些部門(mén)一些人對(duì)轉(zhuǎn)移支付的有關(guān)規(guī)定視若無(wú)物,嚴(yán)重影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性。　

　二、國(guó)外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行政財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)有幾十年,在這方面有成熟的制度和完善的法律經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)對(duì)這些國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度進(jìn)行考察和總結(jié),可以為我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度的建立提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

(一)“因素法”的采用是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的前提

美、德、日等國(guó)在確定一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí),均采用“因素法”對(duì)地方政府的財(cái)政能力、財(cái)政需求和調(diào)整系數(shù)進(jìn)行測(cè)定。對(duì)財(cái)政能力的測(cè)算要考慮影響該地區(qū)財(cái)政收入的各個(gè)因素,如社會(huì)總產(chǎn)值、國(guó)民收入、稅源、稅基、稅率的發(fā)展變化等。財(cái)政需求上要考慮人口、面積、交通、公共服務(wù)水平等條件的影響。調(diào)整系數(shù)則要根據(jù)本地自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面因素作用下的實(shí)際狀況來(lái)確定。這些因素都是客觀存在的,是為各地區(qū)所共同認(rèn)可接受的。這樣,上級(jí)政府就可以根據(jù)某地客觀存在的因素綜合測(cè)算出對(duì)它應(yīng)予的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付金數(shù)額,下級(jí)政府同樣也能夠權(quán)衡影響本地財(cái)政收支的各有關(guān)因素,自行計(jì)算出應(yīng)接受的轉(zhuǎn)移支付金數(shù)額。這種按客觀因素來(lái)測(cè)定收支,確定轉(zhuǎn)移支付的方法比較科學(xué)合理,也相當(dāng)公平透明,既減少了各級(jí)政府間人為因素引起的盲目攀比,又便于實(shí)施執(zhí)行。

(二)明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的關(guān)鍵

各國(guó)對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)都做了明確的法律規(guī)定。美國(guó)法律對(duì)事權(quán)的規(guī)定為:聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交和國(guó)際事務(wù)等關(guān)系到全國(guó)利益的事務(wù)和涉及全國(guó)的社會(huì)福利計(jì)劃;州政府負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府以外的、且沒(méi)有授權(quán)地方政府處理的一切事務(wù);地方政府則根據(jù)州法律規(guī)定和州政府授權(quán)處理當(dāng)?shù)厥聞?wù)。德國(guó)法律規(guī)定,聯(lián)邦政府主要管理涉及國(guó)家利益和整體經(jīng)濟(jì)的事務(wù),州政府除本級(jí)行政事務(wù)外最大的職能是教育,此外還有州司法、治安和公共衛(wèi)生事務(wù),地方政府主要負(fù)責(zé)管理本級(jí)行政事務(wù)和關(guān)系到本地公眾基本需要的地方事務(wù)。這些國(guó)家通過(guò)法律對(duì)各級(jí)政府間事權(quán)的明確劃分,不僅有效地避免了各級(jí)政府在支出責(zé)任上的相互推諉、扯皮,而且為規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付法律制度的實(shí)施創(chuàng)造出重要的基礎(chǔ)條件。