1、養老金投資運營存在的問題

1.1管理機構重疊，管理成本比較高

例如，上海市社會保險局本來屬于財政撥款的單位，不應該從基本養老保險基金中提取管理費，但是，該局兩年之內利用管理養老保險基金之便，提取管理費820萬元。廣州市社會保險局從養老保險基金中提取管理費840.85萬元。總之，各地存在的違法違規問題不勝枚舉。在這種情況下，政府有關部門進一步規定，基本養老保險基金的管理費用由政府提供，但是我國基本養老保險的管理成本依然很高。據統計，當前我國養老保險基金的管理成本占其管理資金的3%左右，遠高于國際上通行的1%左右的水平。

1.2基本養老保險基金難以做到專款專用

1.2.1基本養老保險基金的投資運營處于分散、無序的管理狀態基本養老保險基金是一項專項資金，其使用具有專門的用途，基本養老保險基金主要用于保障老年人退休以后的基本生活，任何侵占、挪用基本養老保險基金的行為都是非法的。但是，目前我國養老保險基金被揮霍浪費、挪用、甚至貪污的現象十分嚴重，截止到2010年，全國累計實地稽核企業221萬戶次，涉及參保職工14185萬人次，查出少報漏報人數676萬人，少繳漏繳社會保險費27億元，已督促補繳25億元。全國共核查五項社會保險待遇享受人數6707萬人，查出5萬人冒領待遇8154萬元，已追回7977萬元。清理收回企業欠繳養老保險費422億元。“養老基金案”接連曝光充分說明了養老保險基金投資存在巨大的風險，也暴露了我國養老保險基金投資監管的缺失。其后果將直接導致養老基金安全受到嚴重威脅。當前，我國農村養老保險基金又成為存在問題較多的領域，需要引起政府監管部門的高度重視。

1.2.2基本養老保險基金投資損失的風險比較高

在基本養老保險基金投資運營管理混亂的情況下，我國基本養老保險基金投資的損失也比較嚴重。例如，哈爾濱市社會保險局曾經動用養老保險基金2000萬元投資于海南及本地房地產，至今基本養老保險基金本金尚未得到歸還。更有一些地方，視養老保險基金為本單位的既得利益，甚至貪污、私分養老保險基金。據有關部門的統計顯示，目前全國發現被擠占、挪用的養老保險基金多達100多億元，部分基金投資積壓、沉淀、不能如期歸還，已經成為呆賬或死賬，這不僅造成了基本養老保險基金投資的損失，而且也影響了養老保險基金的信譽。急需建立、健全基本養老保險基金投資風險防范機制，以確保基金資產的安全。

1.2.3基本養老保險基金的保值增值比較困難

當前，我國基本養老保險基金大多按照國家有關規定納入財政專戶管理，基本養老保險基金的投資渠道比較狹窄，只能購買國債和存人銀行。在這種情況下，我國基本養老保險基金因遭受通貨膨脹的影響，每年正以6%～7%的速度貶值。例如，從2003年到2008年的5年時間內，我國基本養老保險基金的投資收益率為2.18%，而同期平均通貨膨脹率為2.2%，基本養老保險基金的實際投資收益率為負值。由于我國基本養老保險基金在投資運營方面長期處于低收益的狀態，這已經嚴重影響了基本養老保險經濟補償功能的發揮。

1.3缺乏有效的法律法規規范投資運營行為

目前，我國有關基本養老保險基金審計的法規主要有《審計署、財政部、勞動部關于開展企業職工養老保險基金和失業保險基金審計有關事項的通知》、《勞動部關于抓緊清理回收擠占挪用的養老保險基金的緊急通知》、《勞動和社會保障部、審計署關于對社會保險基金進行全面清查的通知》、《財政部、勞動和社會保障部、審計署、國家發展計劃委員會、中國人民銀行、國家工商行政管理局關于對企業職工養老保險基金失業保險基金管理中有關違紀問題處理意見的通知》、《社會保險基金財務制度》等法規，盡管政府出臺了許多規范基本養老保險基金管理的法規，但是缺乏相應的法律制裁非法挪用、擠占、盲目投資養老保險基金的行為。

1.4基本養老保險基金投資運營的監管有待于進一步提高

在基本養老保險基金投資運營監管方面存在的問題主要有以下幾個方面:(1)基本養老保險基金投資運營監管的制度有待于進一步完善。設立相互制約的監管制度是基本養老保險基金投資運營管理的重要內容之一，也是確保基金安全的制度保障。當前，我國基本養老保險基金投資監督制度尚不完善，缺乏可以量化的指標體系監測基金的投資運營績效，缺乏反映基金投資風險的預警機制，缺乏反映基金投資收益的評估機制，缺乏制度化的監督機制。(2)基本養老保險基金投資運營監管缺乏高素質的投資管理人才。由于缺乏專業人員和技術資源去分析政策的變化對養老保險基金投資收益帶來的影響，這使數額巨大的基本養老保險基金面臨著潛在損失的風險。建立基本養老保險基金投資運營風險的預警機制，需要能夠準確預測市場變化的宏觀管理人才和投資管理人才。(3)基本養老保險基金投資運營監管缺乏高素質的財務管理人才。目前，各地養老保險管理中心的工作人員大多是從當地勞動和社會保障局抽調的，缺乏基金投資運營管理的經驗和財務管理的經驗。例如，財務工作的基礎規范無法制定、財務檔案管理無法完善、預算管理無法實行、硬件設施(電算化設施)跟不上養老保險基金投資管理需要等，這些問題的存在，影響了基本養老保險基金投資運營的財務管理，使管理人員動態及時發現基金投資運營中存在的潛在損失風險。(4)基本養老保險基金投資運營的監管缺乏穩定性。目前，我國基本養老保險基金的投資運營缺乏穩定化、制度化的監管機制，這就為基本養老保險基金的安全留下了制度上的隱患。建立制度化的日常監管機制，連續地監管基金的投資運營績效，并對投資損失的風險進行科學地評估，采取動態策略防范基金的損失。

2、養老金投資運營模式

養老保險基金投資運營，要解決3個最基本的問題，即“誰來管理、如何投資、怎么監管”。這就需要通過設計科學的管理體制來明確政府、參保人、市場三方的責、權、利。首先，管理主體(主要指投資主體)是誰，是政府行政管理部門，還是非政府部門、非營利性的專門機構，抑或是市場金融機構(包括基金公司、保險公司、投資銀行、專業的養老金投資機構等)。管理主體直接影響參保人權利表達的渠道及能力，影響個人賬戶基金的投資風格及收益水平，影響整個金融市場尤其是資本市場的資源配置效率。其次，如何投資，這就要求在投資主體確立之后，設計相應的投資運營模式，包括建立組織機構、明確投資策略、選擇投資工具等。最后，怎么監管，要求明確監管主體、監管方式、考核指標、激勵與約束機制、風險分擔機制，以及準入和退出機制等。

2.1國際養老保險基金投資運營模式

目前，從世界范圍看，養老保險基金的投資運營的管理大體可劃分為三種類型:政府集中管理的投資運營管理模式、分散型管理模式和適度集中型管理模式。1)政府集中管理的投資運營管理模式。這種模式是指中央政府通過強制手段，將參保人的部分收入以費或稅的方式集中到一家公共管理的中央基金，政府社會保障部門直接負責這部分資金的投資運營，從而實現對社保基金的投資管理。政府采取將社保基金投入資本市場(多投入銀行、政府債券)方式，實現其保值增值，參保人無權自由選擇投資方式。同時，政府單方面制訂社會保障基金的收益率，以此支付參保人。采用這種模式的國家和地區有新加坡、馬來西亞等。我國目前采取的也是這種養老保險基金投資運營模式。2)分散型管理模式。這種模式是指社會保障計劃的參保人根據國家的法令建立個人賬戶，每個參保人可以從國家核準的基金管理公司中，自由選擇基金公司，委托其管理自己的個人賬戶。政府核準的基金公司可以自由進入該市場，吸收社會保障資金加入。以智利為代表的拉美國家大多采取這種模式。3)適度集中型投資管理模式。這種模式仍然采取政府公共機構統一征收投保人的社會保障款項，政府公共機構公開選擇若干家經營良好的基金公司等金融機構，由其管理運作社會保障基金;或者，基金集中起來后再按照投保人個人的選擇，在幾家基金公司之間進行分配。

2.2現行模式下我國養老保險基金投資運營現狀

中國現有養老運營現狀存在嚴重問題。一方面，養老保障體系資金嚴重不足，隨著老齡化的加劇，未來養老資金需求會出現巨大缺口。另一方面，政府主導的非市場化的基本養老金運作模式，進一步惡化了養老金缺口矛盾。目前養老金主要投資于國債和銀行存款，對極少量的企業年金基金采取了較為市場化的信托模式管理體制。近十年來，由政府機構負責管理的基本養老保險基金年均投資收益不到2%，遠低于年均通貨膨脹水平，我國主體養老基金實際價值在逐年縮水，更談不上保值增值。現行模式下我國養老保險基金投資長期以來，我國中國基本養老保險基金存在個人賬戶空賬、投資運營回報低等問題，亟待通過頂層設計完善投資體系建設，逐步做實個人賬戶。未來改革思路面臨兩種選擇。一是延續“廣東模式”，將原本由地方管理運營的養老金委托全國社保基金理事會投資運營;二是在中央一級新設投資運營機構統一投資管理。

3、完善我國養老基金投資運營機制

養老基金投資有兩大要素即風險和回報。養老基金具有公益性，其投資運營的客觀要求是“安全性”和“回報性”。養老基金投資管理需要運用“組合”理論，即雞蛋不能放在一個籃子里的道理，又要低成本管理。

3.1簡化管理機構，規定養老保險基金市場的準入與退出

制度簡化管理機構，需要中央層面強力推進，破除部門利益阻擾，否則，還是幾個部門之間在“各說各的好”，很難有實質性進展面對現行養老金體系的主要問題。養老基金投資運作影響面很廣，規范、清晰的市場準入與退出機制是確保養老保險基金安全的重要制度保障之一。具體來說，對市場參與者設置的準入標準包括:機構準入標準、業務準入標準、高級管理人員的準入標準等。而養老基金參與機構的退出可以有正常退出、自愿退出和強制退出。針對不同的退出類型，應當有不同的監管策略和思路。對此，許多國家建立了明確的投資管理人資格認定標準，規定這些機構在獲得特別許可證后，才能從事養老保險基金的投資運營業務。投資管理人資格的審議具有一套嚴格的程序和條件，其中基金投資管理人是否具備投資管理能力、投資管理經驗和投資管理業績等是政府審查的重點。只有符合條件的基金管理公司，才有資格投資運營養老保險基金。通過資格審查后，投資管理人還負有定期匯報和接受監督的義務，并有對報告的真實性、完整性負責的義務。

3.2監督養老金專款專用并且設立儲備金和盈余儲備金

我國自實行政府集中管理的投資運營管理模式以來，國務院從保證養老基金安全性和經濟完整性的角度出發，明確規定:基本養老保險基金實行收支兩條線管理，保證專款專用，并全部用于職工的養老保險，嚴禁任何形式的擠占挪用和揮霍浪費。基金結余額，除預留相當于2個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入銀行專戶，嚴格禁止投入其它金融和經營性事業。因此，我國養老保險投資運營途徑主要是購買國庫券及國家銀行發行的債券，或委托國家銀行、國家信托投資公司放款。為了防止養老保險基金收益的過度波動，一些國家的政府要求養老金管理公司建立投資儲備金和盈余儲備金。一般來說，投資儲備金由相當于基金管理資產一定比例的資本構成，盈余儲備金則由基金1年的實際投資收益率超過所有養老保險基金平均收益率的幾個百分點以上的差額構成。這些國家建立風險準備金的目的是，當某一養老保險基金遭遇投資風險、出現支付困難時，由養老保險基金的投資儲備金彌補暫時的資金短缺。例如，智利政府規定，投資儲備金由養老金管理公司自有資產的l%構成，盈余儲備金由基金1年的實際投資收益率超過所有的養老保險基金平均收益率1.5%或2%以上的差額部分構成。當養老保險基金的年投資收益率低于所有的養老保險基金平均收益率的0.5%～2%以下時，養老金管理公司首先要用盈余儲備金彌補差額;如果盈余儲備金不足，再用公司的投資儲備金彌補;如果仍然不足，則公司要被強制進行破產清算，由政府來彌補養老保險基金投資收益率的剩余差額，個人賬戶余額將被轉移到其他養老金管理公司。目前，我國基本養老保險基金發生虧損或者出現支付危機時，其資金缺口可以由全國社會保障基金彌補;補充養老保險基金投資發生虧損或者出現支付危機時，其資金缺口則缺乏相應的補充和擔保機制。對此，筆者認為，可以建立補充養老保險基金投資損失的補償機制或保險機制，避免出現由于投資損失而無法兌現養老保險金的問題。

3.3拓寬養老金投資渠道，實現多層次化管理

為了實現養老保險基金的保值增值，必須要擴寬養老保險基金的投資渠道，且要針對不同類型的基金采取不同的投資策略，實現其保值增值。對于養老保險的社會統籌賬戶基金和其他四險種的養老保險基金，可實行現收現付、以收定支、略有結余的政策，結余基金原則上存銀行、買國債，不進行其他風險投資。對于養老保險的個人賬戶基金，由于基金數額巨大且積累時間長，可以通過投資金融市場或用于支持國家經濟建設來實現保值增值。此外，考慮到養老保險基金的特殊性質，其在存入銀行時，如果銀行存款利率低于市場利率，可以通過制定相關協議使其按市場利率計息，以防止養老保險基金面臨貶值風險。要真正實現社會統籌賬戶的互助共濟作用和個人賬戶的積累激勵作用，政府必須承擔起償還制度轉軌歷史債務的責任。政府部門可以通過劃轉中央企業和國有重點企業中地方企業國有資產以及劃轉部分國有土地收益的方式償還歷史債務，并積極推進做實個人賬戶，真正實現統籌賬戶和個人賬戶的分賬管理，并在此基礎上進一步推進養老保險基金統籌層次的提高。

3.4健全養老保險基金管理監督體系

首先，建立由專家、企業代表和職工代表組成的獨立的、強有力的養老保險基金監管委員會，要建立責權明確的專家組論證制度。專門負責對養老保險基金的投資運作進行全面監管。其次，要建立公開、透明的信息公開制度，不斷完善養老保險基金投資運營機制。最后，在條件成熟時，完善基本養老金投資運營和監管體制，出臺實施基本養老保險基金投資運營辦法，實現基本養老保險基金投資體制的市場化與資產配置的多元化，提高整體收益率。

作者：鄭軍 孫廣彪 田家莉 單位：河北聯合大學