一、國家審計體制概述

國家審計工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)是公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。美國審計總局(GAO)認(rèn)為，政府的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任是有權(quán)使用公共資源的政府和機(jī)構(gòu)向公眾說明其全部活動情況的義務(wù)。①最高審計機(jī)關(guān)亞洲組織(ASOSI)認(rèn)為，公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任意指受托管理公共資源的個人或當(dāng)局報告資源管理情況和說明其履行所承擔(dān)的財務(wù)、經(jīng)營和計劃責(zé)任的義務(wù)。②是否切實履行了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任不是政府說了算，必須有獨(dú)立的審計機(jī)關(guān)通過審計公正地評價，進(jìn)而確立或解除其所負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。國家審計的本質(zhì)目標(biāo)在于監(jiān)督國家資源使用、管理和報告公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的實現(xiàn)。

目前世界上已有160多個國家和地區(qū)建立了適合自己國家國情的國家審計體制。國家審計體制分為四類。1.立法型。立法型的特點(diǎn)是:國家審計機(jī)關(guān)受國會委托對政府部門進(jìn)行定期檢查或?qū)ｎ}檢查，并向國會報告工作情況;審計機(jī)關(guān)最高負(fù)責(zé)人的任職期限較長。2.司法型。司法型的特點(diǎn)是:國家審計機(jī)構(gòu)雖不隸屬于司法部門，但用法律形式強(qiáng)化審計的權(quán)威，具有一定的司法權(quán)力和職能;最高審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人任期一般為終身制。3.獨(dú)立型。獨(dú)立型的特點(diǎn)是:國家審計機(jī)關(guān)是獨(dú)立于立法、行政和司法部門之外的一個獨(dú)立的監(jiān)督系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)審計立場的公正性。4.行政型。行政型的特點(diǎn)是:國家審計機(jī)關(guān)隸屬于國家行政系列;根據(jù)國家法律賦予的權(quán)限，對政府各部門、各單位的財政預(yù)算和收支活動進(jìn)行審計。

審計體制本身無所謂“最好”、“最劣”之分，只要適合本國國情，能真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和制衡作用就是有效的。例如立法型下，如果某國的議會力量薄弱，議會不能制約總統(tǒng)或首相，相反總統(tǒng)能控制議會，那么這種國家采取行政型就比立法型更為有效。但權(quán)力需要制約，沒有監(jiān)督的權(quán)力是產(chǎn)生腐敗的沃土。總的來說，立法型審計從權(quán)力制衡原則出發(fā)，督促行政機(jī)關(guān)按社會公眾的要求履行其所負(fù)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有利于國家財政資金的安全、完整以及公共開支的合理有效，真正體現(xiàn)國家審計“政府花錢，人民監(jiān)督”的本質(zhì)。因此英美將國家審計從行政型發(fā)展到立法型。

二、我國現(xiàn)行國家審計體制剖析

20世紀(jì)80年代初我國建立審計制度時，全國人民代表大會作為中國最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和權(quán)力還主要體現(xiàn)在憲法和理論上，國家對行政事務(wù)和經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限主要集中在政府特別是中央政府手中。當(dāng)時中國正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，出現(xiàn)許多問題，需要政府通過加強(qiáng)監(jiān)管職能來處理和解決。因此當(dāng)時從實際出發(fā)，將審計機(jī)關(guān)設(shè)立在政府，在政府首長領(lǐng)導(dǎo)下實施審計監(jiān)督。

由于審計監(jiān)督與政府經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能高度結(jié)合，現(xiàn)行國家審計體制具有自己的優(yōu)勢:審計機(jī)關(guān)由首長負(fù)責(zé)，便于工作的展開，對審計職能發(fā)揮有利;審計以政府工作為中心，與政府工作目標(biāo)相同一，工作容易展開，有實效容易得到政府支持;由于政府工作程序簡單，審計成果轉(zhuǎn)換快、效率高。可以說這些有利之處或體制優(yōu)勢的存在與發(fā)揮，適應(yīng)了當(dāng)時的要求，無論是對政府加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管還是全面履行審計監(jiān)督職能都取得了顯著成效。但隨著民主的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)行審計體制也逐漸報露出很多問題:

(一)獨(dú)立性問題

由于審計機(jī)關(guān)是政府的一個職能部門，審計工作是政府監(jiān)管工作的重要組成部分，政府掌握著確定審計機(jī)關(guān)工作任務(wù)、審計長人選、分配審計經(jīng)費(fèi)等主要權(quán)限，具有很強(qiáng)的內(nèi)部監(jiān)督色彩。國家審計機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的部門監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)自身，力度不夠，特別是當(dāng)政府的某些行政活動有悖于法律，或在行政活動中存在短期行為或存在部門利益、行政級次利益、部門單位利益沖突時，影響其獨(dú)立性。

(二)披露問題

首先由于審計缺乏獨(dú)立性，審計結(jié)論必定受到政府的左右。審計結(jié)果提交人大時，要經(jīng)政府過目，披露什么如何披露完全取決于政府，難以保證審計結(jié)果的完整性和公正性。其次我國審計法第36條對審計結(jié)果公布采用“可以”的表述，公開的責(zé)任成為帶有任意性的自由裁量，導(dǎo)致國家審計監(jiān)督仍限于內(nèi)部監(jiān)督。再次保密制度規(guī)定有些審計結(jié)果不能對外公開。在這幾方面的綜合作用下，受到損害的只能是公眾的知情權(quán)和審計機(jī)關(guān)的權(quán)威性與公信力。

(三)審計監(jiān)督空白問題

審計監(jiān)督空白問題主要表現(xiàn)在三個方面。一是層次方面，目前“同級審”關(guān)系沒有理順，還不能對政府進(jìn)行審計。二是審計范圍方面，公共支出的真實性和合法性因固有體制限制未能全面和深入，更難評價公共支出和投資的效益，更不用說評價與政府或政府首長有關(guān)的投資失誤。三是審計的深度方面，現(xiàn)在還多停留在一級預(yù)算單位上。

(四)上下級審計機(jī)關(guān)關(guān)系問題

首先，在現(xiàn)行審計體制下，下級審計機(jī)關(guān)受地方政府和上層審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，但審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免權(quán)在本級政府，難以保證審計獨(dú)立性和審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。其次，根據(jù)審計管轄范圍，一些審計單位歸上級審計機(jī)關(guān)管轄，但上級卻無暇顧及，下級又無權(quán)審計，造成審計盲區(qū)，近幾年查出的電力部門的嚴(yán)重違紀(jì)就是明證。再次各級各地審計機(jī)關(guān)之間基本上是處于“孤立”狀態(tài)，很少進(jìn)行橫向、縱向間的相互協(xié)作和審計信息資源共享，造成審計資源浪費(fèi)。

(五)審計資源問題

首先我國審計，特別是中央審計資源不足。目前我國審計署只有四五百人，還不到美國的十分之一。其次資源配置不合理。目前我國主要履行或部分履行審計職能的部門和機(jī)構(gòu)，還有中紀(jì)委、國家監(jiān)察部、財政部監(jiān)督檢查局，造成多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督和交叉監(jiān)督。另一方面，審計人員結(jié)構(gòu)單一，缺乏工程、經(jīng)濟(jì)、法律方面的人才。再次審計隊伍自身缺乏效率。國家審計署下轄14個司和一個黨委會，行政后勤人員比例較大，而英國審計署內(nèi)部只設(shè)6個局，第一局承擔(dān)了所有的非審計業(yè)務(wù)，涵蓋了我國6一7個司承擔(dān)的業(yè)務(wù)。