財政科技資金是指政府為科技事業(yè)發(fā)展等事項安排的政府財政資金，從內(nèi)容上看，分為基本支出和項目支出。財政科技資金績效審計的對象主要是項目支出，即用于科研單位、企業(yè)或其他組織為完成特定的科技事業(yè)發(fā)展目標(biāo)或特定的科研項目研發(fā)任務(wù)以及將科研成果完成市場轉(zhuǎn)化的財政資金專項支出。審計的目的是對資金的使用效益和效率做出評估并提出審計建議。本文根據(jù)實際審計工作中的經(jīng)驗，對財政科技資金績效審計的難點進行梳理和歸納，并對審計方法做出初步探討。

一、財政科技資金績效審計的難點

1.審計人員知識背景無法滿足財政科技資金績效審計的需要

財政科技支出是政府財政支出的重要組成部分，一般都涉及多個項目，多個行業(yè)，技術(shù)復(fù)雜，有很強的專業(yè)性。而目前我國審計人員主要還是財務(wù)審計專業(yè)人員，在審計過程中首先遇到的就是“隔行如隔山”的問題，即使是近年來大力推進復(fù)合審計人員建設(shè)，也僅僅涉及計算機、法律等有限的幾個非財會專業(yè)，審計人員的知識面遠遠不能覆蓋所涉及到的科技項目。因此，在進行績效審計時，往往只能囿于對資金的財務(wù)收支進行審核，而很難評估項目到底研發(fā)到什么程度，有沒有達到科研合同所要求的各項科技指標(biāo)，或者即使審計人員能夠做出一定程度的判斷，也容易被科研人員用各種專業(yè)術(shù)語和技術(shù)解釋所辯駁甚至被“忽悠”。然而財政科技資金績效審計就是要通過對科技項目研發(fā)情況的剖析來評價財政科技資金的效益和效率，僅僅審核財務(wù)收支，只能審計資金支出的真實性和完整性，查錯防弊，檢查資金有沒有被虛報冒領(lǐng)或擠占挪用等等，不能達到財政科技資金績效審計的根本目的。

2.不同項目的評價標(biāo)準(zhǔn)不同

不同的項目有不同的專業(yè)性質(zhì)和技術(shù)層面，存在不同的評價標(biāo)準(zhǔn)。有的項目投入大，研究時間長，但不一定代表其效益和效率差，有的項目短平快，也不一定代表其績效高，有的項目經(jīng)濟效益不高，但是具有部分公共品的性質(zhì)，比如打破國外產(chǎn)品的壟斷，社會效益很高。由于缺乏統(tǒng)一且易于參照的標(biāo)準(zhǔn)，審計人員難以準(zhǔn)確、客觀地評價績效。

3.不同項目的評價難度不同

不同項目的評價難度也有很大差異，有的項目如裝備制造業(yè)的科研項目，物質(zhì)資本如儀器設(shè)備等是主要成本，產(chǎn)品也是有形有物，便于評價和測量。有的項目如軟件開發(fā)等，人力資本是主要成本，產(chǎn)品可能作為嵌入式模塊封裝在電子芯片中，難以準(zhǔn)確評估和度量。審計人員要在有限的審計期間內(nèi)，完成不同難度的項目評估，加大了審計風(fēng)險。

4.科研項目往往存在重技術(shù)、輕管理、輕財務(wù)的現(xiàn)象

由于目前我國科研項目使用課題負責(zé)人制，很多項目立項后幾乎全盤交給科技人員負責(zé)，項目的管理和資金、資源的支配都集中在科研人員手上。客觀上，科研人員并不具備相關(guān)的管理和財務(wù)知識，無法勝任相關(guān)工作。主觀上，科研人員一般在科研工作上投入主要精力，而對管理、財務(wù)等不夠重視，甚至連項目預(yù)算也只是隨便應(yīng)付。因此，在績效審計過程中，往往出現(xiàn)資料不完整的現(xiàn)象，很多事情連主管人員都一頭霧水，無法解釋，整個科研項目就好像經(jīng)濟學(xué)中的黑箱，只能檢查輸入?yún)?shù)即投入的資金、人力、物資，和輸出結(jié)果即實際成品或科研成果，而具體科研過程無法跟蹤和剖析。

5.科研管理部門制度建設(shè)不完善或偏離實際

科研管理部門如財政、科技部門制定的項目管理制度是財政科技資金績效審計依據(jù)的準(zhǔn)繩，但是有時這些制度并不完善或偏離實際。比如制度很少對科技項目追溯期做出規(guī)定，就會導(dǎo)致在核實項目成本時無法確定準(zhǔn)確的項目實施期間，很多項目承擔(dān)單位就會鉆這個漏洞，將項目立項之前購買的設(shè)備、材料、人員工資等等全部算作項目支出。

6.地方具體科研管理部門重申報、輕管理

在審計過程中，一般對地方政府的具體科研管理部門如科技局和財政局做“信任推定”。但在實際審計過程中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)地方具體科研管理部門有直接輔導(dǎo)、包裝科研項目的情況。而項目順利立項后，地方管理部門往往疏于管理，而將工作中心放在協(xié)助其他項目立項，“協(xié)調(diào)”上級部門對項目的考核，幫助項目順利通過驗收等工作上。

二、政府財政資金績效審計方法的初步探討

1．做好審前調(diào)查工作。

在進點之前，做好審前調(diào)查是題中之意，需要重點強調(diào)的是應(yīng)該特別注意主管部門項目檔案中的項目建議書和可研性報告，項目合同，以及立項、期間考核和驗收等環(huán)節(jié)的專家意見。項目建議書和可研性報告是由項目承擔(dān)單位向項目審批部門上報的材料，目前廣泛應(yīng)用于項目的立項工作中，主要論述項目設(shè)立的必要性和可能性，供項目審批部門作出初步?jīng)Q策。通過認真研究項目建議書和可研性報告，可以掌握科研項目涉及的承辦單位概況，科研內(nèi)容與規(guī)模，涉及的技術(shù)，概算投資以及最重要的效益分析。科研合同是主管部門與項目承擔(dān)單位之間就由政府提供資助，項目承擔(dān)單位實施科研工作并提供科研成果而簽訂的協(xié)議。認真研究項目合同可以掌握項目研發(fā)目標(biāo)，項目具體實施期間，收支預(yù)算，具體科研進度要求等，以在審計中對財政資金績效情況進行量化考核。而項目主管單位在項目立項、期間考核和驗收過程中通常依賴專家做出評估，一般包括技術(shù)專家和財務(wù)專家，因此研究專家意見也非常重要，尤其注意是否存在前后矛盾的專家意見，或者在立項時過分拔高，而在考核和驗收時降低技術(shù)層次和研發(fā)難度的現(xiàn)象。

2.做好審前培訓(xùn)，建立專家聘用機制，整合審計資源

在正式審計之前必須做好審計人員審前培訓(xùn)工作，讓審計人員充分熟悉項目管理制度，了解科研項目的相關(guān)技術(shù)。同時，針對審計人員知識背景無法滿足績效審計的實際情況，建立專家聘用機制，在政策和資金的保證下甄選出獨立、合適的相關(guān)技術(shù)專家加入審計組。如果在現(xiàn)有條件下不能實現(xiàn)專家聘用，就要加強審計機關(guān)內(nèi)部審計資源的整合，打破處室界限，協(xié)同完成項目。