一、行政管理權力系統現代化的內在要求：法治化、民主化、封閉化、價值規范化

1、行政管理權力系統的法治化政府行政管理權力系統的法治化

其實是政府組織形式及其權力配置在法律（公意）的監督下進行，即無論什么黨派抑或是個人執政，均依照相同的原則和程序建構政府，并按規則配置政府各個系統的相應權責及其科層隸屬關系。從行政管理權力的運作過程來看，如果一個政府的權力運作大體上是按預設的固定的法律制度程序進行的，則該政府權力運作的法治化程度就比較高；相反，如果一個政府的權力運作基本上是不按預設的法律制度程序進行的，而是受個人或小團體的喜好或意志影響，則該政府行政管理權力系統運作的法治化程度就低。對中國這樣一個缺乏法治與民主傳統的國家而言，行政權力的法治化既是現代化的內容，又是現代化的前提條件和基本保障。因為現代化過程是一個利益重新分配和組合的過程，它影響著人們在何時、在何地、用何種手段獲取多大程度上的利益。行政管理權力系統的現代化更是如此，它涉及不同層級（如中央利益、地方利益、部門利益、官員個人利益）之間的重新分配。在重新分配的過程中，失去昔日權力、地位、利益的層級、部門和人們，不可避免地采取抵抗的態度和行為。因此，沒有法治化做保障的現代化過程要么流于形式，要么過早夭折。行政管理權力系統的法治化，首先要求對公共權力的邊界進行清晰明確的法律劃定，一旦權力越界就要受到司法制裁；其次要增強行政主體的法治意識，尤其是要提高一線職能部門人員的法律知識；最后要培育行政客體的維權意識，也即公民自身的權利意識，拓寬其維權渠道。

2、行政管理權力系統的民主化

行政管理權力系統的民主化實際上是以擴大公民政治參與為主要途徑和手段的促使政權性質形式上或實質性地從少數人的政權轉向多數人或大眾化的政權的過程因此，無論政治民主化的形式是怎樣的，但其內涵實質上是一致的：公民更多地參與政治過程，更多地影響政府決策，政府權力日益為公民社會和公民個人（公民利益集團）所控制。然而，公民權利與政府權力的關系是很復雜的：一方面，兩者并不是此消彼長關系，而是一種復雜的互動關系，有時公民權利的擴大確實意味著對政府權力的巨大限制和削弱，有時公民權利的擴大則意味著對政府權力的一種支持但未實際增強政府權力，有時公民權利的擴大與政府權力的增強是同步進行的。另一方面，兩者并不是始終是一種簡單的正相關關系，有時候也是一種負相關關系，即有時公民積極參與政治過程確實能夠促進政治體制的更順暢運作、公共政策的更加完善，有時公民積極參與政治過程，在政治體制自身尚無良好的結構功能體系和公共政策尚未實現利益整合的情況下，有可能沖擊政治體制的順暢運作和公共政策的高效制定和實施（即亨廷頓所謂的普力奪政體）。可見，雖然政府權力民主化是現代政治或現代政府的核心特征，沒有政府權力民主化就談不上現代政府權力的現代化，但僅僅有行政權力的民主化并不能實現整個行政權力的現代化。行政權力的民主化的向度和速度，一定要與政府權力現代化的其他子系統相配合。

3、行政管理權力系統的封閉化

從西方發達國家的政治過程中看，其權力反饋系統是一個封閉的回環系統，即：多元社會———政黨———議會———政府———多元社會。這個封閉的系統中的任意一個環節都不是孤立存在而不受制約的，在這個封閉體系中基本沒有權力頂峰。因此，在這個完整封閉的權力系統中我們可以看到，正是由于相互制約平衡，才使得整個系統的權力運行平穩有效。而目前我國的權力系統往往呈現為：政黨———政府———社會，這是一種自上而下的鏈式結構，不具有封閉性，由于政黨沒有競爭壓力，也沒有形成社會多元利益團體，因此，黨的權力成為整個權力系統的中心或頂端位置，如果不自我監督的話，幾乎不會受到任何約束。在這樣的權力系統中行政管理環節處于中間位置，它的授權來自政黨，而不是來自公民社會，公民社會處于它的下游環節，受它的制約。因此，行政管理權力系統的運行只會對授予其權力的政黨負責，而不是公民社會。這就會導致各種漠視群眾利益，違背公意的事件發生。從社會契約觀點來看，現代國家權力的產生和運作，是一種平等交換的行為，是一種契約關系，授權者（公民）為了自己的安全和利益而把自己享有的參與管理社會的權利轉讓給被授權者（公職人員），被授權者就要按授權者的意志辦事。而原子化的公民個人面對強力的政府是弱小的，只有有著相同或相近利益的若干公民個人組成社團或協會，才可以有效地對政府行政管理權力系統產生制約和監督。這里還有一個媒介問題，那就是確保利益表達權的自由化和合法化。正如亨廷頓所說的那樣“區分現代化國家和傳統國家，最重要的標志乃是人民通過大規模的政治組合參與政治并受到政治的影響。”我國要想突破現代化的瓶頸，其中一個質的飛躍就是培育多元化社會，即由眾多合法的代表著不同利益需４０求的公民團體合法參與政治和行政過程的社會。

4、行政管理權力系統的價值規范化

在工具理性主導的時代里，人們往往忽視了行政現代化中的“價值理性”，也就是說我們忽視了行政現代化的最終目的———人性的完善和社會的可持續發展。不可否認，二者并非水火的關系，筆者更傾向于認為：在價值理性和工具理性二者的關系中，價值理性是體，工具理性為用，工具理性必須以價值理性為導向，價值理性又必須以工具理性為保障，二者應該是相互促進、協調發展的，如果人為地割裂二者的關系，就必然會導致行政現代化的價值理性的喪失，從而走向行政現代化的反面。從行政主體中的人員的角度來看，公仆角色的社會期望往往與領導干部的自利性沖動形成一種矛盾，使其行動處于一種兩難選擇。在向現代化過渡的社會轉型期，由于監督制度的缺失和官員素質的低下，這種兩難就很容易以變態與扭曲的方式在領導干部行使權力的過程中表現出來，通過行政組織的放大體現出公共權力的異化。而行政管理權力體系的價值規范化的落腳點最終還是行政人員的道德價值觀重塑，是通過行政人員把公共行政的理念、原則內化為行政人員的內在道德信念，并用來指導其行動。在市場經濟發展的今天，及時為市場及其參與者提供充足的公共服務成為公共管理者必須堅持的規范化理念，這種理念必須以科學性和專業性為依托，否則很容易“好心辦壞事”。同時，在行政管理權力系統的價值規范化過程中也要注意系統價值和個人價值的統一，也就是說，“公共管理的服務價值既是系統整體的價值又是公共管理者社會生命的內容。在服務價值的基礎上所建立起來的系統整體與個人之間的統一性，決定了這個系統是一個普遍合作的體系。”

二、行政管理權力評價系統的現代化在行政管理權力系統現代化的同時，對行政管理權力評價體系也要隨之現代化。

從宏觀上看，只有這樣才能不斷總結在現代化進程中得到的經驗和教訓，為現代化的繼續前進看清方向，清除系統自身存在的問題；從微觀上看，評價體系現代化也是對公共管理者進行功績考評，過錯懲罰的重要依據。行政管理權力評價系統的現代化的重要前提之一是確立行政主體權責對等的職權體系。“早期現代化國家聽憑歷史擺布的東西能夠成為晚期現代化有意識的抉擇。”
從西方發達國家行政現代化的經驗來看，“沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任”是一條重要的原則。而目前我國行政管理系統中的行政主體權力基本明確，但責任界定卻模糊不清，這就為互相爭功和推諉扯皮創造了條件，對公務員的懲戒機制不可避免地流于形式，這樣的職權體系不僅行政效率低下，人浮于事，而且違背公共行政之精神。近幾年公務員報名考試的異常火爆也正說明這一點，其職位穩定，待遇優厚而風險極小的特點正是吸引公眾趨之若鶩的重要籌碼。當民族的優秀人才把進入行政隊伍而不是企業作為第一選擇的時候，這個民族的創新精神和能力將必然大打折扣。因此，構建權責明晰的職權體系已經成為當務之急。同行政管理系統的構成相適應，行政管理現代化評價系統的內容（即評價對象）基本上可以依次界定為以下相互關聯、相互制約又各具功能的六大體系：“行政環境評價體系，行政職能評價體系，行政體制評價體系，行政執行評價體系，行政人員評價體系，行政效率評價體系。”運用該指標體系，就可以在對政府管理權力運行的各個方面進行調查、研究、審查和評價的基礎上，對行政管理活動進行較為全面的定性描述和定量分析，并加以程序的、交叉的、綜合的系統研究，探究行政管理發展的客觀規律，提高政府管理的質量和效率，加速行政管理權力系統的現代化實踐進程。

作者：戴震 單位：山東大學法學院