設(shè)立針對恐怖活動犯罪中證人的專門保護(hù)機(jī)構(gòu)

修改后的《刑事訴訟法》第六十一條規(guī)定“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障證人及其近親屬的安全”，表明公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院都有保護(hù)證人的義務(wù)，但如何劃分公、檢、法之間的保護(hù)責(zé)任則并未涉及。對此，早期部分學(xué)者提出分段式的保護(hù)策略，按照訴訟階段的發(fā)展，由相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)作為保護(hù)機(jī)構(gòu)，偵查階段由公安機(jī)關(guān)保護(hù)，審查起訴階段由檢察機(jī)關(guān)保護(hù)，審判階段由法院保護(hù)。近些年大部分學(xué)者認(rèn)識到這種分段式的保護(hù)方法在欠缺有效協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下容易造成證人保護(hù)上的真空，形成立法上公、檢、法三機(jī)關(guān)都有權(quán)保護(hù)，實(shí)踐中公、檢、法三機(jī)關(guān)都無力保護(hù)的尷尬局面[1]。針對分段式保護(hù)容易出現(xiàn)的這種問題，有學(xué)者建議由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)證人保護(hù)義務(wù)較為合適，公安機(jī)關(guān)為典型的行政機(jī)關(guān)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上具有天然的優(yōu)勢。具體而言，隨著刑事案件的訴訟進(jìn)程可由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部不同的職能部門承擔(dān)證人保護(hù)義務(wù)。案件審理過程中可由公安機(jī)關(guān)內(nèi)部刑偵部門負(fù)責(zé)，案件審結(jié)后，根據(jù)案件情況，如果仍然有保護(hù)證人的必要，可由負(fù)責(zé)治安管理職能的機(jī)構(gòu)承擔(dān)保護(hù)義務(wù)[2]。這種方案看似銜接順暢，但忽視了由公安機(jī)關(guān)一家承擔(dān)此項工作的可行性和實(shí)效性。恐怖活動犯罪中的證人面對的是組織嚴(yán)密的恐怖組織，保護(hù)力度和內(nèi)容要更強(qiáng)，甚至需要整容、異地安置、重新變更身份信息等等，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。不僅需要專業(yè)性措施而且可能涉及多個國家部門，尤其是針對“污點(diǎn)證人”的保護(hù)和刑事豁免問題，需要公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院的密切配合才能妥善解決，如果僅由公安機(jī)關(guān)一家承擔(dān)保護(hù)義務(wù)恐達(dá)不到理想效果。因此，建議針對恐怖活動犯罪中的證人設(shè)立專門的保護(hù)機(jī)構(gòu)，專職負(fù)責(zé)證人保護(hù)事項，為恐怖活動犯罪中的證人提供全程服務(wù)。同時也避免因證人保護(hù)銜接上的不暢帶來證人的恐慌與無助，防止恐怖組織趁虛而入，干擾證人作證。在保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)配備專門工作人員，進(jìn)行相關(guān)的專業(yè)技能培訓(xùn)，以便更有效地執(zhí)行保護(hù)證人的任務(wù)。目前，可以考慮在國家反恐怖工作協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在各地反恐機(jī)構(gòu)中增設(shè)證人保護(hù)力量，由各地反恐怖工作協(xié)調(diào)小組統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)，確保工作上不受其他部門的影響和控制。在具體案件中，隨著案件訴訟階段的發(fā)展，協(xié)調(diào)其他國家機(jī)關(guān)予以配合，其他國家機(jī)關(guān)特別是人民檢察院和人民法院要積極配合。

適當(dāng)擴(kuò)大恐怖活動犯罪中證人保護(hù)的對象范圍

從現(xiàn)行立法來看，我國對證人保護(hù)對象的規(guī)定不盡相同。《刑事訴訟法》規(guī)定證人保護(hù)的對象為“證人及其近親屬”，《治安管理處罰法》中打擊報復(fù)證人的行為對象也包括“證人及其近親屬”，但從《刑法》妨害作證罪和打擊報復(fù)證人罪等罪名的設(shè)定來看，保護(hù)對象僅限于“證人”。對證人保護(hù)對象范圍的不同認(rèn)知，會導(dǎo)致實(shí)踐中對證人保護(hù)力度的減弱，特別是作為最后一道防線的刑事立法中欠缺對證人近親屬保護(hù)的規(guī)定，非常不利于對證人的保護(hù)。證人的密切關(guān)系人如證人的戀人、未婚妻、親密朋友等更談不上納入立法保護(hù)范圍，即使涵蓋了證人近親屬的刑事訴訟法和治安管理處罰法的規(guī)定，也無法完全消除證人作證的后顧之憂。從世界范圍看，大多數(shù)國家和地區(qū)立法保護(hù)的范圍較寬泛，除了證人及其近親屬外，還包括密切關(guān)系人，如美國《證人安全改革法》明確將證人、近親屬和密切關(guān)系人列為保護(hù)對象，德國立法亦如此[3]，我國香港特別行政區(qū)《證人保護(hù)條例》也有類似規(guī)定。確定證人的保護(hù)對象的范圍，應(yīng)在有效打擊恐怖活動犯罪的前提下，充分考慮我國的現(xiàn)實(shí)國情。證人保護(hù)范圍過大會浪費(fèi)有限的司法資源，加重司法負(fù)擔(dān)，證人保護(hù)的效果也會大打折扣；反之，證人保護(hù)范圍過小，則不利于證人合法權(quán)益的保障。因此，建議證人保護(hù)對象明確為證人及其密切關(guān)系人,具體包括近親屬、旁系血親、近姻親及有密切利害關(guān)系的其他人。

在保護(hù)對象確定的前提下，還需要考慮其受保護(hù)客體范圍。傳統(tǒng)意義上受保護(hù)客體范圍僅限于人身安全，修改后的刑事訴訟法增加了證人受到“侮辱”時的申請保護(hù)權(quán)，意味著名譽(yù)權(quán)也屬于保護(hù)范疇。但是，從其他國家的法律規(guī)定來看，保護(hù)客體大多為證人可能遭受的各項損失，包括人身權(quán)、名譽(yù)權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。為全面保障證人權(quán)利，建議將保護(hù)的客體范圍擴(kuò)大涵蓋人身權(quán)、名譽(yù)權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。另外，特別值得關(guān)注的是，恐怖組織具有較強(qiáng)的隱蔽性，加大了對案件偵破、追訴的難度，很難從外部獲得突破，而從內(nèi)部人員獲得證據(jù)的可能性較大。但這些人在為公安司法機(jī)關(guān)提供證言時常面臨非常大的危險和壓力，極易被打擊報復(fù)、殺害“滅口”。因此，有效懲治恐怖活動犯罪，必須高度重視“污點(diǎn)證人”在反恐斗爭中的重要作用。在立法層面明確對“污點(diǎn)證人”采取特殊的保護(hù)措施，在審判階段也可考慮對“污點(diǎn)證人”有限豁免，賦予其在合理范圍內(nèi)減輕、免除指控的交易權(quán)利。這樣有利于分化瓦解犯罪人之間形成的攻守同盟，爭取轉(zhuǎn)化部分犯罪人，另一方面也體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)、區(qū)別對待的政策精神。

建立針對恐怖活動犯罪中證人保護(hù)專項基金

證人作證無疑是有成本和風(fēng)險的，證人保護(hù)成效如何在絕大程度上取決于是否有充足的資金支持和經(jīng)費(fèi)保障。在打擊恐怖活動犯罪時更為明顯。例如，美國自保護(hù)證人計劃實(shí)行以來，已有超過7500個證人和9500多個家庭成員受到保護(hù)，聯(lián)邦政府共耗資4億多美元，各州所付出的保護(hù)證人費(fèi)用每年基本也都在幾百萬美元以上[4]。為確保證人作證的積極性和主動性，《刑事訴訟法》第六十三條規(guī)定，證人因履行作證義務(wù)而支出的交通、住宿、就餐等費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)助，對證人的補(bǔ)助應(yīng)列入司法機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由政府財政予以保障。但目前，我國對于司法經(jīng)費(fèi)的投入還十分有限，有些地方連政法干警的工資都發(fā)不出來，一些基本做到收支平衡的基層法院，也是在很大程度上依賴于中央的辦案補(bǔ)助專款[5]，對證人作證的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償落實(shí)起來也未必會盡如人意。面對如此拮據(jù)的經(jīng)濟(jì)狀況，證人保護(hù)經(jīng)費(fèi)的龐大開支更將無從落實(shí)，有些地方根本無力自行解決證人保護(hù)費(fèi)用。因此，為了能夠給證人提供全面、及時、有效的保護(hù)，有必要建立針對恐怖活動犯罪中證人保護(hù)專項基金。基金經(jīng)費(fèi)來源可以多樣化，但政府財政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)絕大部分，也可以吸收部分社會力量的捐助。證人保護(hù)專項基金主要用于以下開支：一是證人作證的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償支出，證人因履行作證義務(wù)而支出的交通、住宿、就餐等費(fèi)用，屬于優(yōu)先開支的范圍；二是對證人保護(hù)費(fèi)用支出，包括對證人及其密切關(guān)系人保護(hù)過程中必要的、經(jīng)常性的開支，如變更身份信息費(fèi)用、隔離保護(hù)費(fèi)用、異地安置費(fèi)用等；三是證人保護(hù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的日常性開支，如保護(hù)機(jī)構(gòu)日常辦公費(fèi)用、工作人員報酬等。

完善恐怖活動犯罪中證人保護(hù)的程序

證人保護(hù)制度如果只停留在制度層面則毫無意義，對證人的有效保護(hù)還有賴于必要的運(yùn)行程序。一系列關(guān)鍵問題需要在此程序中予以明確，如當(dāng)證人需要保護(hù)時，誰來啟動保護(hù)程序？誰來受理并審查保護(hù)申請？誰來批準(zhǔn)證人保護(hù)計劃？證人保護(hù)機(jī)構(gòu)不履行保護(hù)義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任？對此，新刑事訴訟法并未全面規(guī)定。

（一）證人保護(hù)申請

1.證人保護(hù)的申請人和申請時間：刑事訴訟法明確規(guī)定了證人在受到威脅時可以主動申請保護(hù)權(quán)，賦予證人本人自行決定是否啟動保護(hù)程序的權(quán)利，但申請的具體時間立法則沒有明確規(guī)定。從保障證人權(quán)利出發(fā)，凡是在訴訟過程中，證人認(rèn)為自身或其密切關(guān)系人受到威脅時就可以提出保護(hù)申請，具體時間為立案以后生效判決作出之前。如果案件審結(jié)完畢仍需要對證人實(shí)施保護(hù)，則可以提起新的保護(hù)程序。但為防止保護(hù)程序隨意啟動，浪費(fèi)司法資源，應(yīng)要求證人在提出保護(hù)申請時必須有足夠的證據(jù)證明其可能受到威脅或傷害。

2.證人保護(hù)的申請機(jī)關(guān)和申請方式：對于證人保護(hù)的申請機(jī)關(guān)和申請方式刑事訴訟法沒有明確規(guī)定，目前可以參照刑事訴訟中管轄的相關(guān)規(guī)定，證人可以向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院中的任一機(jī)關(guān)提出，也可以直接向證人保護(hù)機(jī)構(gòu)提出。向公、檢、法等國家機(jī)關(guān)提出的保護(hù)申請，可由相應(yīng)國家機(jī)關(guān)將申請及時轉(zhuǎn)交證人保護(hù)機(jī)構(gòu)，如果情況緊急需要立即采取保護(hù)措施的，公安司法機(jī)關(guān)可以先行采取保護(hù)措施，并將情況及時報告證人保護(hù)機(jī)構(gòu)。保護(hù)申請一般情況下應(yīng)采用書面形式，提交保護(hù)申請書。申請書除了包括申請人的基本信息外，還應(yīng)該有申請保護(hù)的依據(jù)和希望采取的保護(hù)措施等相關(guān)內(nèi)容。在緊急情況下，也可以口頭申請，但相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做好書面記錄。

（二）證人保護(hù)的實(shí)施

1.證人保護(hù)的審批：對證人保護(hù)的申請，應(yīng)當(dāng)由證人保護(hù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審批。證人保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定條件審核所涉案件情況、證人及密切關(guān)系人的自身狀況等來決定是否啟動證人保護(hù)程序。如果證人保護(hù)機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)申請，則應(yīng)當(dāng)由保護(hù)機(jī)構(gòu)和證人簽訂保護(hù)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。除了所涉案由、作證事項、保護(hù)理由等一般事項之外，還應(yīng)當(dāng)明確證人保護(hù)機(jī)構(gòu)提供保護(hù)的方式、保護(hù)期限、具體實(shí)施保護(hù)的責(zé)任人員以及保護(hù)人員在有過錯、過失時的責(zé)任追究。在證人保護(hù)期間，證人及其密切關(guān)系人應(yīng)當(dāng)配合證人保護(hù)機(jī)構(gòu)的工作，對于保護(hù)機(jī)構(gòu)的不作為享有法定救濟(jì)的權(quán)利。雙方在證人保護(hù)期間均負(fù)有保密義務(wù)。

2.證人保護(hù)的措施：對證人采取何種保護(hù)措施，要綜合案件情況、涉險程度和證人自身情況等因素來具體評估。修改后的刑事訴訟法明確列舉了可以對證人采取的保護(hù)措施，如：不公開個人信息，不暴露外貌、真實(shí)聲音等出庭作證，禁止特定的人員與其接觸，對人身和住宅采取專門性保護(hù)措施。但是，證人保護(hù)措施中并未提及對證人建立長效保護(hù)機(jī)制，只是以“其他必要的保護(hù)措施”概括。恐怖活動犯罪中的證人可能面臨長遠(yuǎn)的風(fēng)險，對證人的保護(hù)可能是一個長期的過程，需要采取對證人隱姓埋名進(jìn)行異地安置等措施，會涉及到不同部門、不同地區(qū)的相互配合，因此必須要有一套完整的證人長期保護(hù)機(jī)制來保障落實(shí)。

（三）證人保護(hù)的終止

在證人保護(hù)期間，如果證人主動提出終止保護(hù)或保護(hù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為沒有繼續(xù)保護(hù)必要時，則可以終止保護(hù)程序。證人及其密切關(guān)系人如果違反證人保護(hù)協(xié)議中相關(guān)義務(wù)性的規(guī)定，證人保護(hù)機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)實(shí)際情況來解除雙方的保護(hù)關(guān)系。

（四）證人保護(hù)的救濟(jì)

“無救濟(jì)則無權(quán)利。”這一古老的法律諺語告訴我們，救濟(jì)要先于權(quán)利。新刑事訴訟法則欠缺對證人保護(hù)的救濟(jì)性規(guī)定。如果公安司法機(jī)關(guān)或證人保護(hù)機(jī)構(gòu)對應(yīng)當(dāng)立案的保護(hù)申請予以拒絕，當(dāng)事人則無法從程序上進(jìn)行救濟(jì)，危害發(fā)生后不能追究相關(guān)人員的責(zé)任。對于已經(jīng)啟動保護(hù)程序的證人，如果證人保護(hù)機(jī)構(gòu)不作為，或者保護(hù)人員存在過錯、過失等不當(dāng)行為的，沒有相應(yīng)的救濟(jì)途徑都會導(dǎo)致證人權(quán)益受損。因此，必須明確規(guī)定證人及其密切關(guān)系人相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利和救濟(jì)途徑，以有效保障證人的權(quán)利，徹底消除證人作證的后顧之憂。具體可以考慮：證人保護(hù)機(jī)構(gòu)或保護(hù)人員對符合立案條件的申請不予立案或者在保護(hù)期間有過錯、不作為，證人則可以向其上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。

本文作者：孟璐 單位：河南警察學(xué)院