本文作者：錢箭星 單位：復(fù)旦大學(xué)馬克思主義研究院

在“九五”和“十五”期間，因認識不足，地方上對太湖的環(huán)境容量估計過高，致使太湖流域的排污標(biāo)準低于全國水平。藍藻事件促使江蘇省首次制定了嚴于國家標(biāo)準的地方排污標(biāo)準，加大了對小型化工企業(yè)的關(guān)停力度，2007年關(guān)停了2700多家企業(yè)。此外，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和加強城鄉(xiāng)生活用水的處理也是太湖治污的必要方面。“藍藻事件”之后，省財政安排20億元太湖污染治理專項資金，并在項目審批中提出對環(huán)境績效的審核要求。2011年11月1日，旨在加強太湖流域水資源保護和水污染防治的《太湖流域管理條例》正式付諸實施，明確要求建立跨省際上下游生態(tài)補償機制，力圖在2020年前真正扭轉(zhuǎn)整個太湖流域的環(huán)境困境。嚴重污染的地方發(fā)生了綠色革命一些原來的污染大省近年痛下決心打環(huán)保翻身戰(zhàn)，曾經(jīng)被冠以“全世界污染最嚴重”帽子的山西省在2006年喊出了“山西決不要污染的GDP”的口號，開始實施藍天碧水工程，用5年時間投入800億元，對密集分布的污染設(shè)施進行集中治理。同時出臺了環(huán)保責(zé)任制、考核制、問責(zé)制和否決制，以地方性法規(guī)賦予環(huán)保部門對地方政府的環(huán)境監(jiān)督權(quán)，并實施“區(qū)域限批”政策，建立部門聯(lián)動機制，對污染企業(yè)實行“停貸、停運、停電”的強制措施。山西省的環(huán)保工作已經(jīng)趟出了一條出路，2008年實現(xiàn)了山西環(huán)保史上的標(biāo)志性突破。

建設(shè)與環(huán)境有關(guān)的民生工程，項目投資嚴把生態(tài)環(huán)境關(guān)政府作為公共產(chǎn)品的提供者，有責(zé)任為當(dāng)?shù)厝嗣駹I造適宜人居的優(yōu)良環(huán)境。一些地方政府致力于解決關(guān)系民生的生態(tài)環(huán)境問題，積極履行民生保障職能。例如上海市近年積極實施黃浦江上游、長江口陳行、青草沙和東風(fēng)西沙四大水源地戰(zhàn)略，形成了“兩江并舉、多元互補、水質(zhì)優(yōu)良、集約節(jié)約”的公共供水格局。2011年6月通水的青草沙是上海百年公共供水文明史上具有轉(zhuǎn)折意義的重大工程，它的江心河口水庫有效蓄水量達4．38億立方米，改變了上海水質(zhì)型缺水城市的供水狀況，是造福人民的民心工程。除了直接投資于生態(tài)環(huán)境工程之外，在其他項目投入之前，地方政府開始把住生態(tài)環(huán)保閥門。例如浙江省環(huán)保部門建立重點項目決策提前介入機制，對項目實行全方位跟蹤服務(wù)，健全環(huán)評審批工作聯(lián)系單制度，落實重點項目專人負責(zé)制。各地政府加強了對投資的環(huán)境監(jiān)管，提高了鋼鐵、電力、石化等13個高耗能、高排放行業(yè)的環(huán)境準入門檻。界定明晰的環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)資源配置效率往往與一種最基本的“制度安排”聯(lián)系在一起，那就是產(chǎn)權(quán)制度。資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)不清晰會惡化環(huán)境，“沒有林地所有權(quán)(無權(quán)屬土地)和國有林地(國家公園)都會導(dǎo)致相對無效的森林保護。”［2］

長期以來，我國集體林產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體缺位，導(dǎo)致集體山林只砍不造、造而不管，森林資源越來越少。建立環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度是借助一種權(quán)利安排實現(xiàn)資源的合理配置，發(fā)揮有利于可持續(xù)發(fā)展的績效。政府的介入(提供基本規(guī)則)是有效的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)安排和交易的基本條件，政府的主要職責(zé)是保護和強制執(zhí)行合理的產(chǎn)權(quán)安排，使企業(yè)生產(chǎn)所帶來的“外部性”在明晰的產(chǎn)權(quán)中“內(nèi)部化”，這可以激發(fā)人們在積極從事經(jīng)濟活動的同時保護環(huán)境。我國林權(quán)改革的成效就說明從產(chǎn)權(quán)入手可以提高環(huán)境保護效率。2003年，福建省率先推進以明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，在全國率先拉開了林權(quán)改革的大幕。通過改革，林農(nóng)擁有了真正意義上的林地經(jīng)營自主權(quán)。林權(quán)改革極大提高了農(nóng)民保護森林的積極性，2005年福建造林突破200萬畝，是改革之前年均造林面積的兩倍，同年森林案件發(fā)生率同比下降26%。地方政府開始治理農(nóng)村污染隨著污染向農(nóng)村的蔓延，一些地方政府采取了積極對策。農(nóng)村污染主要來源是鄉(xiāng)村工業(yè)和養(yǎng)殖戶排放，以及過度施用化肥和農(nóng)藥。浙江省將農(nóng)村養(yǎng)殖戶的污染列為重點督辦的環(huán)境問題，政府為養(yǎng)殖戶提供經(jīng)費補貼和技術(shù)支持。嘉興市南湖區(qū)年生豬飼養(yǎng)量超過200萬頭，自2008年起該區(qū)投入1億多元在15631家養(yǎng)豬戶建起“零排放”治污模式，每年沼氣和有機肥產(chǎn)值超過1億元，當(dāng)?shù)氐暮铀灿稍瓉淼牧游孱惿仙秊槿愃念悺＃?］這種循環(huán)經(jīng)濟模式不僅改善了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，而且為農(nóng)民解決了能源，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟效益。有的地方政府還積極創(chuàng)建綠色食品原料標(biāo)準化生產(chǎn)基地，幫助農(nóng)民推廣使用生物防治蟲害技術(shù)。

當(dāng)前我國環(huán)境形勢依然嚴峻，一些新的環(huán)境問題不斷產(chǎn)生，特別是危險化學(xué)品、持久性有機污染和電子垃圾;在水和大氣問題尚未解決好的情況下，更難治理的土壤污染問題開始顯現(xiàn)。每年因環(huán)境問題造成的損失大約占我國GDP的8%－13%。這種狀況要求我們不僅要督促地方政府在環(huán)境保護領(lǐng)域有更大作為，更要關(guān)注地方政府環(huán)境治理的效益。當(dāng)前地方政府的環(huán)境治理低效主要有以下幾類:

一些地方的建設(shè)項目違背客觀規(guī)律造成了生態(tài)環(huán)境破壞政府的權(quán)力優(yōu)勢在于“那些擁有最終支配權(quán)和合法使用社會中暴力壟斷特權(quán)的人，具有決定所有其他權(quán)利關(guān)系的權(quán)力。”［4］P47它可以憑借這種地位和力量實行良政，也可能強制實行一些會造成生態(tài)環(huán)境危害的工程。一些地方政府為了顯示政績而不計生態(tài)環(huán)境成本大搞形象工程、政績工程，特別是對于一些存在較大風(fēng)險的項目本應(yīng)慎之又慎，但政府部門頭腦發(fā)熱、打著為民的旗號匆忙上馬，或者想當(dāng)然地拆了東墻補西墻，其結(jié)果常常事與愿違。為了防止建設(shè)項目產(chǎn)生的污染，1998年我國通過了《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》，開始實行建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度，各地方政府被最大程度地賦予了建設(shè)項目環(huán)評的審批權(quán)限。2003年9月開始實施《環(huán)境影響評價法》，但仍然難以做到以環(huán)境評估約束投資項目，普遍存在項目環(huán)評名不符實，而既得利益集團往往千方百計影響項目評估。如中國水電開發(fā)失序、開發(fā)過度的現(xiàn)象十分嚴重，僅不按程序報批、無立項、無設(shè)計、無驗收、無管理的小水電站就達3000多座，長江上游從干流到支流的水電項目已成“遍地開花”之勢，2009年終于導(dǎo)致環(huán)保部宣布暫停審批金沙江中游水電開發(fā)等項目，以遏制違法建設(shè)及“兩高一資”重復(fù)建設(shè)項目。再如2011年神農(nóng)架林區(qū)因水電站的超量建設(shè)(104座)導(dǎo)致堵河、南河、香溪河、沿渡河四大流域大面積斷流，河流被切割成不連貫的河段，整體生態(tài)惡化。神農(nóng)架原有35種珍稀魚類，斷流使之遭遇毀滅性打擊。盡管當(dāng)?shù)乩习傩蘸粲踔袊蝗鄙褶r(nóng)架所發(fā)的這一點點電，讓神農(nóng)架的河水自由流淌;可是，地方利益促使地方政府只顧眼前的蠅頭小利而不惜破壞國家級自然保護區(qū)。［5］實際上，曾經(jīng)發(fā)生的黃河斷流早已為我們提出了河流過度開發(fā)的警示，專家也認為水電站對環(huán)境造成巨大影響，不能簡單稱之為清潔能源。對于今日仍然過度開發(fā)水電，地方政府是難辭其咎的。