作者：鮑春生 單位：南陽師范學(xué)院

一、農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的回顧

我國的水資源相對匱乏，而且時空分布不均，嚴(yán)重影響了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。新中國成立后，為了扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)靠天吃飯的窘境，政府集中社會資源，加大了對農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)力度，采取了在土地集體所有制基礎(chǔ)上的強制動員機制。這種模式調(diào)動了大量的人力、物力資源參與水利設(shè)施建設(shè)，從而使農(nóng)田水利設(shè)施基本得到完善。實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民獲得了耕地的使用權(quán)，擁有生產(chǎn)剩余的支配權(quán)，極大地解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但導(dǎo)致了強制性社會資源動員機制削弱。為了加強對農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)和維護，基層政府主要依靠收取“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的農(nóng)業(yè)稅作為資金來源，并通過“兩工”（農(nóng)村勞動積累工和義務(wù)工）作為制度支持。在這種模式下，農(nóng)民在農(nóng)閑時有義務(wù)參加農(nóng)田水利建設(shè)，同時還可以獲得一定報酬，維持了農(nóng)民參與農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的積極性，并使水利設(shè)施在一定程度上得到了維護。農(nóng)村稅費改革后，“兩工”政策被取消。作為“兩工”政策的替代，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施基本上依靠“一事一議”制度來維持，這種制度是對傳統(tǒng)的農(nóng)村集體公益事業(yè)建設(shè)觀念和做法的更新，它強調(diào)農(nóng)民對農(nóng)村事務(wù)的自主管理，實現(xiàn)村民自治。但“一事一議”制度在執(zhí)行中遇到高額的交易成本問題，而且沒有完全建立起替代原來“兩工”政策的建設(shè)模式，造成了農(nóng)村水利設(shè)施資金投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的私有化與水利設(shè)施供給的公共化之間的矛盾更加激化。

二、農(nóng)村水利設(shè)施現(xiàn)行建設(shè)模式存在的問題

1.關(guān)于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)融資渠道由于我國農(nóng)村水利設(shè)施的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，農(nóng)戶只擁有使用權(quán)且沒有意愿投資農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，這就導(dǎo)致了農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)缺少具體的投資主體。因此，我國農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)主要依靠政府的財政投入，項目建設(shè)的籌資渠道比較單一。而且稅費改革后的“一事一議”制度也使基層組織無法籌集足夠的資金進行公共設(shè)施建設(shè)，造成了農(nóng)村水利設(shè)施投資的不足。目前水利工程遍及各個農(nóng)區(qū)，許多設(shè)施自家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來幾乎沒有進行大型修復(fù)，實際所需資金比較龐大，僅僅依靠財政投入根本滿足不了需求。

2.關(guān)于農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)效率農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)工程量大，施工具有一定難度，需要依靠大量的勞動力和設(shè)備的投入。在“一事一議”制度沒有明確農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)模式的情況下，農(nóng)戶利益的不一致以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的協(xié)調(diào)成本，使其很難在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)上達成共識。另外隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，大量青壯年紛紛外出，農(nóng)村很難再組織起大規(guī)模的勞動力參與水利設(shè)施建設(shè)。因此在以家庭為單位的生產(chǎn)方式下，傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資模式無法滿足水利設(shè)施建設(shè)的要求。

3.關(guān)于農(nóng)村水利設(shè)施維護水利設(shè)施在使用過程中，不可避免地會出現(xiàn)泥沙淤積、滲漏崩塌等現(xiàn)象，甚至?xí)虻刭|(zhì)災(zāi)害、極端天氣等因素造成功能受損乃至整體工程癱瘓，因而農(nóng)村水利設(shè)施需要經(jīng)常性的修復(fù)。但從產(chǎn)權(quán)制度上看，農(nóng)村水利設(shè)施具有公共物品特點，其所有權(quán)、使用權(quán)都無法為單一主體所擁有，農(nóng)戶可以在不付出成本的前提下免費使用水利設(shè)施，這種很強的外部性使農(nóng)戶產(chǎn)生了大量的“搭便車”行為。因此，農(nóng)村稅費改革以后，由于資金和農(nóng)戶積極性的缺乏，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護是一個不容忽視的問題。

三、PPP融資模式在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中的創(chuàng)新

PPP是PublicPrivatePartnership的縮寫，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，也稱“公私合作”融資模式，是指政府、營利性企業(yè)和私人非營利性組織為了建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許經(jīng)營協(xié)議為方式，并通過合同明確各自的權(quán)利和義務(wù)，形成一種伙伴式的合作關(guān)系，以確保合作項目順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP融資模式以其獨有的特點而得到廣泛應(yīng)用，特別是在公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)有了許多成功的范例。PPP融資模式為農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)提供了新的思路，但需要根據(jù)農(nóng)村的經(jīng)濟與社會狀況進行創(chuàng)新。該模式上的合作主體可以由政府、企業(yè)和農(nóng)戶組成：①政府負責(zé)水利設(shè)施的規(guī)劃，從宏觀和全局上規(guī)劃水利設(shè)施，統(tǒng)籌水資源的分配。②企業(yè)參與農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)，對于具有經(jīng)營性質(zhì)、能夠產(chǎn)生投資回報的項目，企業(yè)獲得政府特許的經(jīng)營權(quán)利，可以利用水利設(shè)施從事養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)；對于不具有經(jīng)營性質(zhì)的項目，政府則采用招標(biāo)的方式選擇施工企業(yè)，利用公共財政經(jīng)費進行建設(shè)。③農(nóng)戶擁有水利設(shè)施中水資源的使用權(quán)利，能夠利用水資源進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，參與水利設(shè)施建設(shè)的工程驗收，分享水利設(shè)施的經(jīng)營成果。PPP融資模式的應(yīng)用將有效地促進農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，消除傳統(tǒng)模式存在的問題。首先，將PPP融資模式引入農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)項目之中，可以為私營部門的資金進入農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)創(chuàng)建平臺，減輕政府長期以來的財政負擔(dān)，拓寬融資渠道，從而加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次，在基于PPP融資模式的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)中，企業(yè)的參與將會促進機械化工具的普遍使用，并采用先進的項目管理方法，從而提高水利設(shè)施的建設(shè)效率。最后，建設(shè)企業(yè)獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)利，為確保投資回報率，需要保持較大的水資源儲量；為此，企業(yè)會自覺加強對基礎(chǔ)設(shè)施的維護與管理。

四、PPP融資模式下農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)

1.農(nóng)村水利設(shè)施的規(guī)劃

農(nóng)村水利設(shè)施的主要作用在于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)水資源的時空分配，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活提供基礎(chǔ)性保障，但由于農(nóng)村水利設(shè)施具有公共物品的特點，導(dǎo)致了農(nóng)村水利設(shè)施在規(guī)劃建設(shè)中利益關(guān)系非常復(fù)雜。在PPP融資模式中，政府需要轉(zhuǎn)變角色，由水利設(shè)施的供給者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，將政府從不擅長的工作中解脫出來。在農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)的合作機制中，政府利用較強的宏觀統(tǒng)籌能力和協(xié)調(diào)能力，負責(zé)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)項目的規(guī)劃與設(shè)計，所有建設(shè)項目都應(yīng)該以政府部門的規(guī)劃為藍圖，使水利設(shè)施能夠全面協(xié)調(diào)不同農(nóng)戶間的用水權(quán)利，確保建設(shè)項目能夠為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活服務(wù)。同時政府還需要在水利設(shè)施規(guī)劃中協(xié)調(diào)農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、企業(yè)與農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，確保發(fā)揮農(nóng)村水利設(shè)施的作用。

2.農(nóng)村水利設(shè)施的建設(shè)

在PPP融資模式中，政府可以通過特許經(jīng)營的方式，鼓勵企業(yè)參與農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)。與分散的農(nóng)戶相比，企業(yè)具有強大的技術(shù)力量和施工機械設(shè)備，可以克服農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)勞動力不足的弱勢，從而降低施工成本，提高項目建設(shè)的效率。在農(nóng)村水利設(shè)施項目建設(shè)的初期，由企業(yè)自主籌集資金投資建設(shè)，鑒于農(nóng)村水利設(shè)施項目的收益率較低，可以由政府為企業(yè)提供優(yōu)惠的資金支持，甚至提供擔(dān)保，確保農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)擁有充足的資金投入。在工程施工過程中，將成熟的項目管理經(jīng)驗引入水利設(shè)施項目，利用招標(biāo)投標(biāo)的方式，選擇具有一定資質(zhì)和施工技術(shù)的企業(yè)進行水利設(shè)施的建設(shè)。在竣工驗收時，建設(shè)多方位的項目驗收體系，由政府負責(zé)組織對工程驗收，建立監(jiān)理制度負責(zé)對工程的技術(shù)測評，組織工程所在區(qū)域的農(nóng)戶代表參與驗收，實現(xiàn)對水利設(shè)施工程的全面質(zhì)量管理。