1引言

改革開放以來，我國逐步完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，相應(yīng)的，我國的土地制度也經(jīng)歷了一系列改革，從計(jì)劃管理、行政劃撥到市場化運(yùn)作的轉(zhuǎn)變激發(fā)了城市建設(shè)的熱潮及對土地開發(fā)“增殖”的追求。在新舊制度的過渡期，許多城市非理性地快速拓展，土地資源不當(dāng)消耗，甚至非規(guī)劃建設(shè)區(qū)的土地也被大量蠶食，對城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了巨大威脅。十六屆三中全會提出了“科學(xué)發(fā)展觀”的新理念，這可看作是國家層面針對這一時(shí)期城市粗放式發(fā)展的反思和回應(yīng)；此后，中央進(jìn)一步明確要“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”和“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。在此背景下，規(guī)劃界對傳統(tǒng)城市規(guī)劃“重建設(shè)用地、輕非建設(shè)用地，重開發(fā)、輕保護(hù)，重城市、輕農(nóng)村”的傾向也有了較多反思，有的人還開展了對“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的研究和實(shí)踐。可以說，“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”是在“城市規(guī)劃”向“城鄉(xiāng)規(guī)劃”演進(jìn)的過程中，規(guī)劃理念、研究視角與工作思路等方面發(fā)生轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。需要指出的是，“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的內(nèi)涵模糊，沿用這個(gè)命題難以做進(jìn)一步的深化研究和實(shí)踐。筆者認(rèn)為，要解決現(xiàn)實(shí)中存在的非城市建設(shè)用地問題，在滿足規(guī)劃理念性需要的同時(shí)，最基本的是要解決好“城市建設(shè)用地”與“非城市建設(shè)用地”的統(tǒng)一分類問題，以滿足規(guī)劃的工具性需要—將“非城市建設(shè)用地”納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系進(jìn)行統(tǒng)籌布局和管控，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的健康城鎮(zhèn)化模式提供完整的用地規(guī)劃平臺。

2“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的“理性”與“困惑”

提出“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”這一命題是希望通過建立一種新的規(guī)劃概念來解決“非城市建設(shè)用地”的現(xiàn)實(shí)問題，至于其是否真的能成為一個(gè)準(zhǔn)確的規(guī)劃對象尚需做進(jìn)一步的研究。

2.1“非城市建設(shè)用地規(guī)劃”的緣起

2003年以前，“非城市建設(shè)用地”曾被視作一種規(guī)劃管理工具，探討的也多是其規(guī)劃管控的相關(guān)問題。深圳市早在《深圳市城市總體規(guī)劃(1996—2010)》中就提出了“非城市建設(shè)用地”的規(guī)劃管理問題；張永剛指出，在深圳市總規(guī)中劃定為“非城市建設(shè)用地”的類型中，除水源保護(hù)地和部分農(nóng)田保護(hù)區(qū)外，均缺乏相應(yīng)的管理依據(jù)，沒有形成合理的管理機(jī)制[1]；而對于“非城市建設(shè)用地”的管控手段，胡細(xì)銀、廖永生提出以生態(tài)敏感區(qū)為重點(diǎn)的“非建設(shè)用地”的控制對策[2]；馮雨峰、陳瑋提出了對“非城市建設(shè)用地”實(shí)行強(qiáng)制性控制的觀點(diǎn)[3]。隨著2004年《成都市非建設(shè)用地規(guī)劃》《杭州城市非建設(shè)用地控制規(guī)劃研究》《廈門市非城市建設(shè)用地控制規(guī)劃》等較為完整而系統(tǒng)的“非城市建設(shè)用地規(guī)劃(研究)”的相繼完成，“非城市建設(shè)用地”開始作為一個(gè)相對獨(dú)立的規(guī)劃對象而被一些研究者所探討，涉及對其規(guī)劃理念、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃方法、規(guī)劃技術(shù)、規(guī)劃體系構(gòu)建等的研究。規(guī)劃理念上，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)保護(hù)、增長控制等原則；規(guī)劃技術(shù)路線上，融入生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)、景觀學(xué)等領(lǐng)域的概念和思路；規(guī)劃內(nèi)容上，表現(xiàn)為針對“非城市建設(shè)用地”，現(xiàn)有規(guī)劃體系中非建設(shè)指向的內(nèi)容被強(qiáng)化了(表1)。

此外，學(xué)術(shù)界將“非城市建設(shè)用地”作為規(guī)劃控制和管理工具的研究也一直沒有間斷。謝英挺認(rèn)為“非城市建設(shè)用地”保護(hù)難題源于規(guī)劃局的實(shí)際管轄范圍局限[4]；朱查松、張京祥進(jìn)一步總結(jié)了當(dāng)前“非城市建設(shè)用地”的保護(hù)困境，并從制度和規(guī)劃兩個(gè)層面分析其原因，指出多頭管理是造成“非城市建設(shè)用地”管理失控的重要原因[13]；邢仲余則提出了基于“非建設(shè)用地優(yōu)化分類”的控制對策[14]。回顧涉及“非城市建設(shè)用地”的規(guī)劃理論與實(shí)踐的既有研究成果，尚看不到欲將其作為獨(dú)立的規(guī)劃對象或是規(guī)劃管理工具的統(tǒng)一認(rèn)知，或者說對其尚難以形成概念共識(圖1)。事實(shí)上，“非城市建設(shè)用地”與“城市建設(shè)用地”的劃分在空間上相互嵌套；在各地已編的針對“非城市建設(shè)用地”的規(guī)劃中，規(guī)劃控制范圍也很不一致(表2)。實(shí)現(xiàn)均是十分重要的。相比“90國標(biāo)”，新版《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137-2011)》(以下簡稱“新版國標(biāo)”)已在用地范圍、用地劃分、體系銜接等方面有了長足的優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)強(qiáng)化對新版國標(biāo)的運(yùn)用，以加強(qiáng)用地分類工具對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的支撐力度。

3.1“90國標(biāo)”對“非城市建設(shè)用地”的忽視及“新版國標(biāo)”的有關(guān)規(guī)定

在“90國標(biāo)”中，“非建設(shè)用地”主要是通過設(shè)定“水域和其他用地”來體現(xiàn)③，其實(shí)質(zhì)“度量”的僅是城市規(guī)劃區(qū)中的集中建設(shè)用地，未能真正做到全域覆蓋。這種分類模式已無法滿足當(dāng)今城鄉(xiāng)規(guī)劃和用地管理工作對用地分類工具的要求[13]。對此，新版國標(biāo)設(shè)立了“城鄉(xiāng)用地分類”和“城市建設(shè)用地分類”兩個(gè)完整體系；從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，對原“水域和其他用地”進(jìn)行拆分與充實(shí)，將“非建設(shè)用地”劃分為“水域”“農(nóng)林用地”和“其他非建設(shè)用地”3個(gè)中類。同時(shí)，新版國標(biāo)還注重與《中華人民共和國土地管理法》中的用地分類銜接，這樣也有利于強(qiáng)化對“非城市建設(shè)用地”的管控④(表3)。此外，新版國標(biāo)將“風(fēng)景名勝區(qū)、郊野公園等的管理服務(wù)設(shè)施用地”“獨(dú)立于中心城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)、村莊以外的建設(shè)用地”和“農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)用地”歸為城鄉(xiāng)用地分類體系中的“城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地”。這在一定程度上解決了“非城市建設(shè)用地”既有研究中用地劃分不閉合，以及相互嵌套等問題。總之，新版國標(biāo)將用地視野拓展到市域范圍，提供了與國土規(guī)劃有效銜接的平臺，細(xì)化了對“非城市建設(shè)類用地”⑤的界定和劃分，可望能為城鄉(xiāng)規(guī)劃和空間資源管理提供更為適用的工具。