“十二五”規(guī)劃《建議》提出：“要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理，增強(qiáng)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙能力。”加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，必須從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建完善的水源地利益補(bǔ)償法律制度體系。

一、撫順?biāo)吹乩嫜a(bǔ)償現(xiàn)狀

以遼寧省撫順市為例，該市2010年水資源總量達(dá)91.3億立方米，居全省第三位，流域面積在200平方公里以上的河流就有11條，其中渾河在大伙房水庫(kù)以上河長(zhǎng)169公里，流域面積5437平方公里。大伙房水庫(kù)庫(kù)容58億立方米，為全國(guó)九大重點(diǎn)水源地之一，也是遼寧中南部七城市生活水源地。目前，撫順?biāo)Y源保護(hù)工作面臨重重困難。如省重點(diǎn)水源涵養(yǎng)區(qū)清原滿族自治縣，多年來(lái)為保護(hù)生態(tài)僅林業(yè)建設(shè)投入就達(dá)數(shù)億元，執(zhí)行禁伐限伐政策導(dǎo)致年財(cái)政收入減少3800萬(wàn)元；關(guān)停企業(yè)110多戶，減少年產(chǎn)值3.25億元，職工下崗3550人。該縣付出的巨大犧牲產(chǎn)生了顯著的社會(huì)和生態(tài)效益，但清原縣從上級(jí)部門處獲得的相應(yīng)水資源涵養(yǎng)補(bǔ)貼自1996年來(lái)僅100萬(wàn)，近年來(lái)雖略有增加，但相對(duì)于為保護(hù)水資源而減少的損失來(lái)說(shuō)，只是杯水車薪。新賓、撫順兩縣的蘇子河、社河等流域的情況也是如此。水源地區(qū)為保護(hù)生態(tài)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯，作為受益者的國(guó)家、上級(jí)政府與下游地區(qū)沒(méi)有提供相應(yīng)的補(bǔ)償，顯然有違公平，也不利于水源地的持續(xù)保護(hù)。

二、水源地利益補(bǔ)償法律制度分析

（一）我國(guó)水源地利益補(bǔ)償法律制度存在的缺陷

一是利益補(bǔ)償?shù)乃枷腚m然在法律中有所體現(xiàn)，但很不系統(tǒng)規(guī)范，多見(jiàn)于政策和地方法規(guī)。政策的不穩(wěn)定性和地方法規(guī)的地域性、低效力性限制了補(bǔ)償工作的開展；二是利益補(bǔ)償資金數(shù)額有限，來(lái)源渠道單一。理論界達(dá)成共識(shí)的“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則缺乏具體的制度支撐，最終形成“上游地區(qū)負(fù)擔(dān)、下游地區(qū)受益”局面；［1］三是“誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則沒(méi)有體現(xiàn)對(duì)為改善水源地生態(tài)功能而遭受損失的地區(qū)給予補(bǔ)償，導(dǎo)致受益者無(wú)償占有環(huán)境利益，保護(hù)者得不到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。［2］

（二）部分地區(qū)水源地利益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐

東江源區(qū)是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的表率。東江發(fā)源于江西省礦產(chǎn)豐富的尋烏、安遠(yuǎn)、定南三縣，為確保東江水質(zhì)，江西省政府對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)采取一系列政策限制，制約了三縣的發(fā)展。2006年《東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案》明確規(guī)定：從2005到2025年，由國(guó)家協(xié)調(diào)建立流域區(qū)際生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，廣東省每年給這三縣1.5億元資金，用于東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，資金來(lái)源主要是從東深供水工程水費(fèi)中解決。［3］綜上，在水資源保護(hù)問(wèn)題上，在國(guó)家出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》之前，遼寧省可以根據(jù)本省的實(shí)際情況先行制定水源地利益補(bǔ)償辦法，撫順市及清原、新賓兩個(gè)自治縣可以根據(jù)《民族區(qū)域自治法》相關(guān)規(guī)定制定水源地利益補(bǔ)償條例，形成省、市、縣多層次的完善的地方水源地利益補(bǔ)償法律制度體系。

三、撫順地區(qū)水源地利益補(bǔ)償具體制度設(shè)計(jì)

（一）水源地利益補(bǔ)償制度的主要內(nèi)容

1.補(bǔ)償原則

目前的“開發(fā)者保護(hù)，破壞者恢復(fù)，污染者付費(fèi)”原則體現(xiàn)了對(duì)水資源破壞者的懲罰，但這不是最終目的。西方走過(guò)的彎路證明，亡羊補(bǔ)牢雖能一定程度減少危害，但只有未雨綢繆才能從根本上解決問(wèn)題。水源地利益補(bǔ)償原則必須加入對(duì)保護(hù)者的補(bǔ)償，只有這樣才能提高水源地保護(hù)水資源的積極性，因此，科學(xué)的水源地利益補(bǔ)償原則應(yīng)該是“開發(fā)者保護(hù)，污染者付費(fèi)，保護(hù)者獲補(bǔ)償”。

2.補(bǔ)償主體

水源地政府、企業(yè)和居民為保護(hù)水資源做出了犧牲，國(guó)家從中獲得了生態(tài)和社會(huì)效益，因此，中央政府應(yīng)給予補(bǔ)貼；下游政府、企業(yè)作為主要的受益者應(yīng)是補(bǔ)償?shù)闹黧w；下游地區(qū)居民也應(yīng)承擔(dān)一定的象征性補(bǔ)償責(zé)任。

3.補(bǔ)償對(duì)象

水源地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓位于流域生態(tài)保護(hù)時(shí)，發(fā)展就會(huì)受到制約，財(cái)政收入要減少。因此，為水源地保護(hù)付出代價(jià)的撫順三縣政府、企業(yè)和居民都應(yīng)是補(bǔ)償?shù)膶?duì)象。

4.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)綜合考慮下游的收益與水源地的付出，水源地的付出一是水資源保護(hù)的直接投入如植樹造林等，可依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)予以量化；二是為保護(hù)水資源受政策限制的損失，這很難量化，上下游地區(qū)提供的數(shù)據(jù)可能相差甚遠(yuǎn)。因此，要綜合水源地的數(shù)據(jù)積累、下游地區(qū)的收益，以及其他先進(jìn)地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)來(lái)綜合考慮。

5.補(bǔ)償方式

首先是政府補(bǔ)償，應(yīng)該包括以下幾項(xiàng)：一是專項(xiàng)補(bǔ)貼。當(dāng)水源地政府為保護(hù)生態(tài)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯時(shí)，市場(chǎng)補(bǔ)償是來(lái)不及支援的，這時(shí)國(guó)家和上級(jí)政府的專項(xiàng)補(bǔ)貼必須發(fā)揮作用；二是政策優(yōu)惠。政策優(yōu)惠應(yīng)該有所側(cè)重，發(fā)達(dá)地區(qū)不給優(yōu)惠也有實(shí)力進(jìn)行生態(tài)保護(hù)，但優(yōu)惠資金用在新賓、清原這兩個(gè)國(guó)貧縣、省貧縣會(huì)發(fā)揮更大的作用；三是對(duì)口支援。主要是下游地區(qū)對(duì)撫順三縣水源地區(qū)提供資金、技術(shù)、項(xiàng)目扶持等。其次是市場(chǎng)補(bǔ)償，主要包括以下幾個(gè)方面：一是受益者和供給者間的補(bǔ)償。渾河等流域水資源的受益者可將經(jīng)濟(jì)收益的一部分直接以資金形式返還給撫順三縣；二是地區(qū)間的補(bǔ)償。渾河流域下游地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所獲取的收益、水源地提出的補(bǔ)償要求與撫順三縣協(xié)商確定資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是部門間的補(bǔ)償。如有“北方第一漂”之稱的撫順市清原滿族自治縣的紅河谷漂流每年僅門票收入就近億元，從其中提取一定比例的資金用于保護(hù)植被和水利部門修建水利工程的補(bǔ)償，既能改善整個(gè)地區(qū)的水資源環(huán)境，同時(shí)也有利于旅游景點(diǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。陜西省耀縣每年從水資源稅收中提取10%補(bǔ)償給水源區(qū)就是采用了這一形式。［4］