一、新公共管理理念下行政成本的內(nèi)涵

近年來，我國政府的行政成本問題倍受社會廣泛關(guān)注，然而，行政成本作為一個較新的概念，學(xué)術(shù)界尚未出現(xiàn)普遍認同和頗具權(quán)威性的嚴格定義，存在各種各樣的理解和認識。要對行政成本做深入的分析，必須先對其概念做一個明確的界定。

根據(jù)國際上對其基本內(nèi)涵的解析，行政成本泛指政府在行使其職能，保證自身正常運轉(zhuǎn)的過程中所消耗經(jīng)濟資源的總和，它是國家財政之于政府與公民之間的合理分配，因此，基于政府不同管理職能與運轉(zhuǎn)方式，行政成本的基本概念則表現(xiàn)出較大差異。［１］

要界定行政成本，首先要界定行政成本主體范圍和成本范圍。一是行政主體的范圍簡單來說就是政府。廣義的政府是指以公共權(quán)力為名義而建立起來的對社會公共事務(wù)做出權(quán)威性決定，對社會資源做出權(quán)威性分配的所有國家機構(gòu)；狹義的政府是指依法享有行政權(quán)力的政府組織體系，即國家最為主要的三個機構(gòu)（立法、行政、司法機關(guān)）中的行政部門。根據(jù)我國的具體情況，從行政成本的特性出發(fā)，凡是運用財政資源提供公共服務(wù)的國家機構(gòu)都會產(chǎn)生行政成本，都應(yīng)包括在行政成本主體范圍內(nèi)。二是成本范圍的界定。行政組織在行使行政職權(quán)、提供公共服務(wù)、進行社會管理活動、維護社會穩(wěn)定和社會利益的活動中均要占用和消耗各種社會經(jīng)濟資源，這些被占用的資源即是行政成本。行政成本可分為直接成本和間接成本。直接成本基本來自財政，在財政預(yù)算中直接列支，包括機構(gòu)成本、運行成本和行政決策成本，其中機構(gòu)成本是指設(shè)置機構(gòu)所需的各種設(shè)施的購建成本；運行成本是指為保證機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所消耗的各種資源；行政決策成本指進行行政決策而發(fā)生的各種直接損耗，包括進行決策所發(fā)生的信息采集成本，決策過程中所發(fā)生的制定成本、參與成本，決策執(zhí)行過程中的實施成本、監(jiān)督成本以及調(diào)整成本，協(xié)調(diào)補救所需要的各種消耗。間接成本是指在行使職權(quán)、提供公共服務(wù)和管理的過程中帶來的間接消耗，包括機會成本、風(fēng)險成本和社會成本。其中機會成本指因某種決策方案的選擇而放棄其他方案可能產(chǎn)生的收益，也包括政府占用某種資源，使得其他個人和組織喪失使用的機會；風(fēng)險成本指的是一定時期錯誤決策造成的重大損失和后果；社會成本指的是政府決策和行為給全社會帶來的負擔(dān)和支出，包括破壞生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的直接經(jīng)濟損失，帶來的社會其他損失以及預(yù)防和治理所需要的各種消耗，這些都是行政成本應(yīng)包括的重要內(nèi)容，但這部分成本在現(xiàn)行的預(yù)算管理框架下很難準(zhǔn)確統(tǒng)計出來，甚至于有些無法用貨幣指標(biāo)衡量，財政預(yù)算中也不包括這部分內(nèi)容。［２］

綜上所述，行政成本指的是各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)以及視同行政單位進行管理的、經(jīng)費由財政供給的各黨派、工、青、婦等群眾團體在提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品以及進行公共管理的活動中所占用和消耗的能以貨幣計量的各種社會、經(jīng)濟資源。

二、我國行政成本績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

理查德•?？怂拐J為應(yīng)該多維度對政府管理績效進行評價，胡雷認為考評的維度包括政府行政管理活動的生產(chǎn)力、質(zhì)量、時效、回應(yīng)性和有效性，英國的學(xué)者戴維•伯寧罕則將這些維度具體化，認為應(yīng)包括責(zé)任、控制和發(fā)展三個方面，責(zé)任維度的指標(biāo)是用來評價是否履行責(zé)任；控制維度的指標(biāo)用來評價辦事效率或成果；發(fā)展維度的指標(biāo)用來評價對于公民發(fā)展和社會進步所產(chǎn)生的未來影響。由此看來，作為對政府行政管理活動所產(chǎn)生效益進行評價的指標(biāo)，是對政府部門行政管理活動耗費進行評價的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)的選擇要求必須能夠全面地評價行政成本績效對促進有效政府建設(shè)的貢獻。因此，需要建立“多維同構(gòu)，相互補充”［３］的綜合評價指標(biāo)體系，把政府行政管理活動所消耗的行政成本與其所發(fā)揮的功能綜合考察，本文在遵循導(dǎo)向性、整體性、系統(tǒng)性和可行性原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國政府現(xiàn)階段的管理職能，選擇了建立評價指標(biāo)體系的四個維度，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力、社會管理能力、行政生態(tài)環(huán)境優(yōu)化能力和公共滿意度。由此設(shè)計出的評價指標(biāo)體系可以應(yīng)用于政府績效管理中，評價值可以通過政策標(biāo)準(zhǔn)、歷史經(jīng)驗、數(shù)理統(tǒng)計分析、專家評價、公眾意見等多種方法取到。

１．經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力

政府的經(jīng)濟職能是指政府在社會經(jīng)濟活動中依法應(yīng)履行的職責(zé)及其所具有的功能。我國作為一個典型的后發(fā)國家，發(fā)展經(jīng)濟，保持經(jīng)濟的較快較好持續(xù)增長是政府的重要工作目標(biāo)。經(jīng)濟的發(fā)展是其他一切社會發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟的增長也為其他社會事業(yè)的發(fā)展提供重要的物質(zhì)保障，因此，在市場機制解決經(jīng)濟發(fā)展問題出現(xiàn)功能缺陷時，需要政府進行有效的調(diào)控。但現(xiàn)階段我國以ＧＤＰ的增長作為主要目標(biāo)的政府管理績效評價指標(biāo)，造成了經(jīng)濟發(fā)展與社會、人口和資源發(fā)展矛盾的日益加深，嚴重制約著經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在對政府行政管理活動的消耗進行評價時，不能簡單地將經(jīng)濟發(fā)展的一切成果都納入績效評價中，需要具體分析政府行政管理活動與經(jīng)濟發(fā)展之間的相關(guān)關(guān)系，分清楚現(xiàn)階段我國政府在促進經(jīng)濟發(fā)展中的主要職能是什么，是建立科學(xué)合理的行政成本績效評價體系的關(guān)鍵。

經(jīng)濟發(fā)展不僅意味著經(jīng)濟總量的增加，經(jīng)濟質(zhì)量的改善和提高，更應(yīng)包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。美國經(jīng)濟學(xué)家金德爾伯格在《經(jīng)濟發(fā)展》指出，經(jīng)濟發(fā)展至少包括物質(zhì)福利的改善，社會福利的提高，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就業(yè)機會的增加等方面。在現(xiàn)階段，我國政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能的履行應(yīng)放在對發(fā)揮市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的重視，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，提高社會福利水平和促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面。本文認為經(jīng)濟增長、提高國民收入的能力、增進社會福利的能力、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的能力、節(jié)能降耗的能力、經(jīng)濟調(diào)節(jié)方式、促進就業(yè)的能力共同構(gòu)成了政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟職能及其所產(chǎn)生功能的的主要內(nèi)容。

２．社會管理能力

政府是基于社會整體利益的需要，為協(xié)調(diào)社會矛盾進行社會管理而產(chǎn)生的公共組織。在我國市場經(jīng)濟體制不斷完善、經(jīng)濟高速發(fā)展、社會矛盾加劇的今天，需要強化政府的社會管理職能，為經(jīng)濟與社會、人與自然和諧的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。政府的社會管理職能是指為實現(xiàn)社會的和諧與穩(wěn)定，依法對社會系統(tǒng)的各組成部分、社會發(fā)展的各環(huán)節(jié)進行的科學(xué)、有效的管理。