一、生態(tài)損害的基本特點(diǎn)

生態(tài)損害是人們?cè)谏a(chǎn)、生活實(shí)踐中未能遵循自然規(guī)律，開發(fā)、利用環(huán)境資源時(shí)超過了生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與增殖能力受到破壞，[1]是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇的不利因素。具有以下基本特征：一是利害主體多樣性。表現(xiàn)之一，權(quán)利主體多樣。人類及其后代作為其他物種的權(quán)利代理人[2]均可擔(dān)當(dāng)；表現(xiàn)之二，義務(wù)主體多元。不僅有自然人、私法人以及公法人，還有廣泛的非法人組織，正是這些人的相互作用最終導(dǎo)致生態(tài)損害的發(fā)生。[3]二是危害結(jié)果難估性。生態(tài)損害的發(fā)生導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或功能發(fā)生嚴(yán)重不利變化，[4]既包括顯性損害，也包括隱性損害，而且，隱性損害往往潛伏期長(zhǎng)、危害范圍廣、后果嚴(yán)重且難以量化、受害人數(shù)眾多、因果關(guān)系舉證困難。[5]三是致害行為可防性。生態(tài)損害產(chǎn)生的原因是人類在開發(fā)、利用環(huán)境資源的活動(dòng)過程中，其行為活動(dòng)超越了生態(tài)系統(tǒng)能承受的容許度，是因人的不當(dāng)行為造成對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的侵害。只要人們樹立積極的預(yù)防理念，并加強(qiáng)事前保護(hù)，就可以有效避免或減少生態(tài)損害的發(fā)生。四是損害救濟(jì)艱巨性。“有權(quán)利必有救濟(jì)”是法治社會(huì)的基本準(zhǔn)則。然而，由于生態(tài)損害的發(fā)生具有復(fù)雜性、持續(xù)性，其結(jié)果又具有廣泛性、滯后性，很難確定生態(tài)損害起止時(shí)間，也難確切損害波及的范圍大小，[2]加上受立法、技術(shù)、觀念等因素的制約，受害人利益往往難以全面有效得到保護(hù)。

二、建構(gòu)生態(tài)損害補(bǔ)償制度的現(xiàn)實(shí)意義

所謂生態(tài)損害補(bǔ)償制度，就是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，以落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、理清相關(guān)各方利益關(guān)系為核心，綜合運(yùn)用行政的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、技術(shù)的手段，嚴(yán)格按照“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償，誰污染、誰付費(fèi)”的基本原則，科學(xué)調(diào)整損害與保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體間利益關(guān)系的一種制度安排，是運(yùn)用市場(chǎng)手段加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。

（一）建構(gòu)生態(tài)損害補(bǔ)償制度是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展的重要舉措。胡錦濤總書記指出：“生態(tài)環(huán)境問題，是重大的經(jīng)濟(jì)問題，也是重大的社會(huì)問題。如果生態(tài)環(huán)境不斷惡化而又得不到有效治理，不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，而且會(huì)嚴(yán)重影響人民群眾的切身利益。”[6]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，隨著生活水平的提高，人民群眾對(duì)生活質(zhì)量的要求變得越來越高，環(huán)境的利用和保護(hù)問題已越來越為公眾所關(guān)注。“各級(jí)黨委、政府要從全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，持之以恒地抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作，著力解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)方面存在的突出問題，切實(shí)為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。”[7]生態(tài)損害補(bǔ)償遵循以人為本，尊重人民群眾生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的原則，建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度，有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)從以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，有利于推進(jìn)生態(tài)資源的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展。

（二）建構(gòu)生態(tài)損害補(bǔ)償制度是全面加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)所需。生態(tài)損害是對(duì)生態(tài)利益的一種嚴(yán)重侵害。黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)生態(tài)損害補(bǔ)償極其重視，2005年3月,胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上的講話中就曾明確提出，要“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，重視生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。2005年12月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》要求“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國(guó)家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”。此后,《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、黨的十七大報(bào)告和國(guó)家“十二五”規(guī)劃，均對(duì)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提出了明確要求，通過建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度，全面推動(dòng)生態(tài)環(huán)保建設(shè)。

（三）建構(gòu)生態(tài)損害補(bǔ)償制度是科學(xué)調(diào)控資源環(huán)境的內(nèi)在要求。資源環(huán)境對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著非常重要的作用。我國(guó)雖然號(hào)稱地大物博，但大多數(shù)資源的人均擁有量低于世界平均水平，資源環(huán)境已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的主要瓶頸。隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源環(huán)境的壓力變得空前增大，加強(qiáng)資源環(huán)境調(diào)控，提高資源環(huán)境使用效率已是勢(shì)在必行。生態(tài)損害補(bǔ)償制度是對(duì)損害生態(tài)環(huán)境的行為或產(chǎn)品進(jìn)行收費(fèi)，對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為或產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)因生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境保護(hù)而受到損害的人群補(bǔ)償[8]的政策安排，是對(duì)資源環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)控的一種內(nèi)在機(jī)制。建立生態(tài)損害補(bǔ)償制度，有利于激勵(lì)市場(chǎng)主體自覺保護(hù)環(huán)境，保持生態(tài)建設(shè)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)之間的利益平衡，促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、建構(gòu)生態(tài)損害補(bǔ)償制度的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法律支撐不足。近年來，我國(guó)對(duì)生態(tài)損害補(bǔ)償制度的建立非常重視，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出明確要求，并將其作為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。相關(guān)的法律與法規(guī)，如《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《水法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償制度做出了規(guī)定。但由于目前我國(guó)還沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)姆?，現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定主要散見于有關(guān)自然資源及環(huán)境保護(hù)的法律、規(guī)章和規(guī)范性文件之中，立法比較零散、不全面，對(duì)利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定均不夠明確，可操作性不強(qiáng)，無法滿足新形勢(shì)下生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要。

（二）部門職責(zé)不清。早在1996年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》（國(guó)發(fā)[1996]31號(hào)）就提出要按照“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)”的原則，開始建立有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，特別是《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，研究設(shè)立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金。推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度。鼓勵(lì)、引導(dǎo)和探索實(shí)施下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加快制定實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償條例。”但時(shí)至今日，我國(guó)尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的生態(tài)損害補(bǔ)償管理體系，生態(tài)損害的補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境的調(diào)查、評(píng)估、恢復(fù)和治理，以及生態(tài)補(bǔ)償制度如何建立，由政府哪一個(gè)部門主管，各個(gè)部門需分管哪一方面的職責(zé)，至今尚不明確，嚴(yán)重影響了生態(tài)損害補(bǔ)償制度構(gòu)建的進(jìn)程。