一、社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型對(duì)法律制度提出的新要求

（一）社區(qū)管理主體多元化，必然要求建構(gòu)和完善規(guī)范其中各種主體法律地位和協(xié)調(diào)主體間相互關(guān)系的法律制度

在新型社區(qū)治理模式中，政府機(jī)關(guān)已經(jīng)不再作為社區(qū)管理的唯一主體，甚至不再直接參與到社區(qū)管理的具體事務(wù)中來(lái)，而社會(huì)組織尤其是社區(qū)自治組織在社區(qū)日常治理工作中的作用則得以充分發(fā)揮，成為社區(qū)公共服務(wù)的主要提供者，社區(qū)居民作為社區(qū)治理主體的地位也得以強(qiáng)化。這些新型主體參與到社區(qū)公共事務(wù)管理過(guò)程中，分擔(dān)了政府的管理任務(wù)，由此也引發(fā)了如何處理好這些主體的地位和相互之間關(guān)系等諸多法律問(wèn)題：一是就各種治理主體的法律地位和職能定位問(wèn)題而言，其中就包括如何確定哪些組織或個(gè)人有資格或者是有能力參與社區(qū)治理，以及這些主體應(yīng)當(dāng)以什么形式和方式參與社區(qū)公共事務(wù)的治理等。非社區(qū)內(nèi)部自主形成的社會(huì)組織如何參與社區(qū)治理問(wèn)題尤為值得關(guān)注。這些組織應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公益性組織還是可以引進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織參與治理？社區(qū)內(nèi)成立的自治組織，也存在如何參與社會(huì)事務(wù)治理的問(wèn)題，這些組織是繼受政府的職能還是以新的方式參與社區(qū)治理？如此等等。

從公共管理學(xué)角度，也就是各種主體在社區(qū)治理事務(wù)中的職能定位問(wèn)題；若從法律角度，則是必須明確各種主體對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)治理的職權(quán)分工和責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，這些問(wèn)題必須加以明確化、具體化。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，是應(yīng)當(dāng)保持保留一部分傳統(tǒng)職能，還是需要重新定位其在社區(qū)治理中的職能定位？對(duì)于其它主體來(lái)說(shuō)，則需要關(guān)注其能否直接繼受政府機(jī)關(guān)職能問(wèn)題。這些問(wèn)題，如果不上升到法律的層面上加以規(guī)范，原本在政府職能部門之間所形成的“九龍治水”現(xiàn)象必將在社區(qū)治理過(guò)程中更加嚴(yán)重。二是如何協(xié)調(diào)好社區(qū)居民、政府機(jī)關(guān)和社區(qū)組織之間的關(guān)系。在主體多元、利益形式多元化的背景下，處理好各種主體之間的關(guān)系，是避免相互之間推諉或爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象發(fā)生的必然要求。其中處理好政府與社區(qū)組織之間的關(guān)系尤為重要。從域外社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基本是鼓勵(lì)、支持社區(qū)公眾廣泛參與，實(shí)現(xiàn)政府與社區(qū)組織的良性互動(dòng)。政府最多只是社區(qū)管理的組織者，社區(qū)組織才是社區(qū)管理的提供者，社區(qū)民眾則是社區(qū)管理的參與者。但這種局面在我國(guó)能否形成則令人質(zhì)疑。因?yàn)橛蛲獾纳鐓^(qū)自我管理組織起源于公民社會(huì)，更多的是自發(fā)形成的，社區(qū)事務(wù)管理只有在必要時(shí)才有政府機(jī)關(guān)介入；而在中國(guó)，社區(qū)組織基本是“人造的”，民眾參與意識(shí)相對(duì)薄弱，由于利益所在，要求政府主動(dòng)退居社區(qū)治理的輔助地位似乎是不現(xiàn)實(shí)的。因此，要想在真正意義上實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，建立剛性的法律制度將各種關(guān)系明確化、具體化，不乏是有效的措施之一。

（二）社區(qū)公共事務(wù)管理權(quán)合法性基礎(chǔ)發(fā)生轉(zhuǎn)變，必然要求對(duì)社區(qū)公共利益及社區(qū)公共事務(wù)加以明確化和具體化

在傳統(tǒng)的社區(qū)管理模式下，社區(qū)管理者權(quán)力的合法性是建立在遵從法律規(guī)則或政府機(jī)關(guān)命令的基礎(chǔ)之上，而不是直接來(lái)源于社區(qū)管理的實(shí)際需要。換句話說(shuō)，哪些人有權(quán)以及以何種方式來(lái)管理公共事務(wù)必須獲得法律或者是政府機(jī)關(guān)的授權(quán)，哪些事務(wù)應(yīng)當(dāng)納入管理者的管理范圍，哪些事務(wù)屬于社區(qū)管理，也都必須通過(guò)法律明確規(guī)定或者是由政府機(jī)關(guān)來(lái)確定，管理者依據(jù)其職能范圍管理社區(qū)事務(wù)，而不是由社區(qū)事務(wù)范圍決定管理者的職能范圍。而在強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的社區(qū)工作中，治理者權(quán)力的合法性基礎(chǔ)是多元化的，不僅可以通過(guò)明確的法律規(guī)定、政府政策和行政命令或者是社區(qū)組織的自治章程等獲得，還可以通過(guò)多元治理主體協(xié)商的程序方式獲得，治理者尤其要重視回應(yīng)社區(qū)民眾的需求，回應(yīng)社區(qū)事務(wù)治理的需要。伴隨社區(qū)治理行為合法性基礎(chǔ)的多元化，對(duì)管理行為具有約束力的各種法之間的關(guān)系則變得復(fù)雜起來(lái)，各種形式的法之間的沖突也隨之而生，并且是以利益沖突的形式呈現(xiàn)出來(lái)。這些利益包括國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、社區(qū)的整體利益、社區(qū)居民的私人利益等。出現(xiàn)各種利益形式，必然引發(fā)如何協(xié)調(diào)和處理各種利益訴求之間的關(guān)系問(wèn)題，這其中就包括如何處理好各種利益之間的沖突問(wèn)題，如社會(huì)公共利益與社區(qū)利益之間的沖突、社區(qū)公共利益與社區(qū)居民私人利益之間的沖突等。伴隨社會(huì)管理主體多元化隨之而產(chǎn)生的則是利益主體的多元化，這些主體往往又代表者不同的利益形式，如何保證它們之間在社區(qū)環(huán)境中資源共享、協(xié)調(diào)共建，構(gòu)建一個(gè)和諧健康的組織和地域環(huán)境，如何共同分擔(dān)社區(qū)治理義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任，均是需要認(rèn)真考慮的重大問(wèn)題。因此，為了社區(qū)內(nèi)各種利益之間的關(guān)系和諧，也是為對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的有效管理，首先需要明確劃定社區(qū)公共利益和社區(qū)公共事務(wù)的具體范圍。因?yàn)橹挥兄卫砟繕?biāo)和具體任務(wù)明確了，才有利于明確由哪些主體參與社區(qū)事務(wù)治理、采用哪種治理方式最為符合社區(qū)發(fā)展實(shí)際需要，才有利于明確各種主體在事務(wù)管理中的職權(quán)范圍和責(zé)任范圍。

（三）社區(qū)管理理念的轉(zhuǎn)變以及社區(qū)治理主體多元化，也要求完善相應(yīng)的程序法律制度，以規(guī)范各種主體的治理行為

在傳統(tǒng)管理模式中，政府機(jī)關(guān)的管理由于被賦予法律的名義，具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。即使法律對(duì)政府管理行為設(shè)置有程序規(guī)則，但由于基本是政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)管理程序的進(jìn)程，即便是實(shí)踐中政府會(huì)邀請(qǐng)社區(qū)居民參與社區(qū)管理程序，允許社會(huì)監(jiān)督，但走過(guò)場(chǎng)、形式主義相當(dāng)嚴(yán)重。這種缺乏民主參與的管理模式，一方面給執(zhí)法機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、權(quán)力尋租提供可乘之機(jī)，另一方面則常常因?yàn)閳?zhí)法人員執(zhí)法手段的極端化，引發(fā)官民沖突，或是政府“出力不討好”現(xiàn)象。而新型社區(qū)治理模式則強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織以及社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的廣泛參與，為此，不僅伴隨角色的轉(zhuǎn)變需要政府需要轉(zhuǎn)變工作方式，隨之，與傳統(tǒng)工作方式配套的程序制度能否繼續(xù)適用？如何規(guī)范和保護(hù)新型組織以及社區(qū)居民參與到社區(qū)管理的過(guò)程中來(lái)？這些均是需要認(rèn)真對(duì)待的新課題。應(yīng)該說(shuō)，伴隨社區(qū)管理理念和管理方式的轉(zhuǎn)變，程序制度的理念、內(nèi)容和建構(gòu)方式也應(yīng)當(dāng)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)規(guī)范政府行為的程序制度已不可能適應(yīng)新型社區(qū)治理模式而需要重新建構(gòu)一套完整的程序制度，以保證各種主體有序參與社區(qū)治理，規(guī)范各種主體的行為，以充分發(fā)揮其各自優(yōu)勢(shì)。

二、我國(guó)相關(guān)法律制度存在的不足及其影響

在我國(guó)，不僅社區(qū)管理中的法律存滯后性、缺乏系統(tǒng)性、缺乏效力等缺陷，而且在社區(qū)管理的很多領(lǐng)域和方面還缺少最為基本的法律制度規(guī)范。這不僅直接導(dǎo)致社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型的不徹底性和方向不確定性，而且導(dǎo)致社區(qū)管理工作存在一定的混亂局面。應(yīng)該說(shuō)，符合現(xiàn)代社區(qū)自治精神的社區(qū)治理模式在我國(guó)并沒(méi)能確立。

（一）社區(qū)各種管理主體法律地位和法律關(guān)系不明確，從而造成職權(quán)范圍和職責(zé)范圍不夠明確

我國(guó)雖然已經(jīng)在法律層面上確認(rèn)很多社會(huì)組織或個(gè)人在社區(qū)管理中的主體地位，但各種社區(qū)管理主體之間的權(quán)力分工和責(zé)任范圍卻相當(dāng)模糊。例如：根據(jù)我國(guó)《居民委員會(huì)組織法》，居民委員會(huì)屬于自治性組織，但對(duì)自治的范圍、性質(zhì)并沒(méi)有明確的限定和解釋。同樣，作為社區(qū)組織的居民委員會(huì)與業(yè)主大會(huì)之間關(guān)系也還缺少明確的法律依據(jù)，即使已經(jīng)提升到立法層面上加以規(guī)范的業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司之間關(guān)系也相當(dāng)模糊。而政府機(jī)關(guān)在社區(qū)治理的具體事務(wù)管理中應(yīng)當(dāng)扮演什么角色，承擔(dān)什么職責(zé)問(wèn)題，與社區(qū)組織之間關(guān)系如何處理，更有必要在制度層面上進(jìn)一步加以明確化與具體化。在這種制度背景下，政府機(jī)關(guān)在社區(qū)管理中的權(quán)力，并不因新的社區(qū)管理者的加入而受到根本性影響。政府不僅在決策、經(jīng)費(fèi)和組織管理等方面掌握著控制權(quán)，而且沿用傳統(tǒng)體制下的管理權(quán)直接參與社區(qū)事務(wù)管理。雖然很多地方政府不斷把原本屬于政府管理的事務(wù)交由一些社會(huì)組織或社區(qū)自治組織辦理，但這些組織基本是接受政府委托，而受制于政府。更值得關(guān)注的是，很多組織在接過(guò)政府接力棒后，基本是采用行政化管理方式，更多的是享有權(quán)力，而不是承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)，某些地方還出現(xiàn)社區(qū)組織參與社區(qū)利益分割問(wèn)題。即使是作為在法律層面上明確化的社區(qū)居民委員會(huì)也將主要精力用于完成有關(guān)政府部門下達(dá)的工作任務(wù)上，實(shí)際上成了政府的“一條腿”。近年來(lái)，很多地方政府紛紛推動(dòng)建立社區(qū)、社團(tuán)、社工“三社聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制。這對(duì)推動(dòng)社區(qū)管理社會(huì)化具有十分積極的意義，但若不對(duì)各主體之間的關(guān)系提升到制度層面加以規(guī)范，這些工作能否取得實(shí)效也值得懷疑。

（二）社區(qū)公共事務(wù)范圍不明確，從而造成管理者工作任務(wù)和責(zé)任范圍虛化

就我國(guó)目前情況來(lái)看，哪些屬于國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)而需要通過(guò)社區(qū)組織承擔(dān)？哪些屬于社區(qū)自身公共事務(wù)？哪些屬于社區(qū)居民私人事務(wù)等，在制度層面上并不明晰，更談不上有規(guī)范的法律制度依據(jù)。就連社區(qū)經(jīng)費(fèi)管理和社區(qū)物業(yè)管理這些社區(qū)基本事務(wù)也是如此。在社區(qū)經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題上，無(wú)論是經(jīng)費(fèi)來(lái)源還是使用范圍，均缺乏制度約束而相當(dāng)不規(guī)范，從而使得社區(qū)自治組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源不穩(wěn)定，基本依靠向政府或者社會(huì)討要，要不就是采用“亂收費(fèi)”方式加以籌措。社區(qū)經(jīng)費(fèi)使用也不規(guī)范。在社區(qū)物業(yè)管理方面，更存在物業(yè)管理范圍不明、物業(yè)公司職責(zé)不清等問(wèn)題，從而使得業(yè)主與物業(yè)公司之間矛盾不斷，沖突連連發(fā)生。⑤就社區(qū)管理主體與社區(qū)公共事務(wù)之間的關(guān)系來(lái)看，本應(yīng)該由社區(qū)公共事務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容決定如何選擇社區(qū)管理主體和管理方式，而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況卻并非如此。即使社區(qū)管理主體已經(jīng)不再僅限于政府機(jī)關(guān)，而擴(kuò)展至社會(huì)組織、社區(qū)自治組織和社區(qū)居民等，但這些參與主體并沒(méi)能確立在社區(qū)管理中應(yīng)有的主體地位。這些主體更多是依賴于政府對(duì)其下達(dá)命令，而很少依據(jù)社區(qū)發(fā)展的實(shí)際需要獨(dú)立開(kāi)展工作。它們的工作目標(biāo)、工作任務(wù)和責(zé)任范圍也基本是依據(jù)剛性的立法或政府的決策所確定。因此，社區(qū)公共事務(wù)管理不到位，社區(qū)組織管理行為與社區(qū)居民需求脫節(jié)等現(xiàn)象仍舊存在問(wèn)題就在所難免。一方面，很多社區(qū)為了應(yīng)付政府檢查，不顧社區(qū)實(shí)際情況大建特建形象工程；而另一方面，亟須解決的社區(qū)公共事務(wù)卻存在管理漏洞。

（三）社區(qū)管理程序制度不完善，從而使得管理者不當(dāng)使用管理權(quán)的現(xiàn)象普遍存在

以下三大問(wèn)題尤其值得關(guān)注：一是當(dāng)下政府機(jī)關(guān)不僅沿用傳統(tǒng)的直接參與社區(qū)管理的權(quán)力，而且借改革之名拓展了很多管理手段，自由裁量權(quán)空前擴(kuò)張。二是社區(qū)組織管理的行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。這些組織包括居民委員會(huì)、共青團(tuán)、工會(huì)組織、治安聯(lián)防隊(duì)等。它們分擔(dān)政府職能，甚至成為政府的“職能部門”，采用政府管理社區(qū)的傳統(tǒng)工作方式。三是由于政府及社會(huì)組織的行政化和強(qiáng)勢(shì)地位，加之民眾參與管理的積極性不高等原因，民眾參與社區(qū)管理程序形式化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。即使是作為社區(qū)管理的代表大會(huì)制度，也很難保障民眾參與社區(qū)管理權(quán)利的充分發(fā)揮。可以說(shuō)，我國(guó)的社區(qū)公共事務(wù)的管理基本是以政府為主導(dǎo)（甚至就是管理主體），社區(qū)組織參與，而民眾卻更多是作為被管理對(duì)象或者是服務(wù)對(duì)象而無(wú)法在真正意義上參與社區(qū)事務(wù)管理，在監(jiān)督社區(qū)管理者的力度上也相當(dāng)不夠。換言之，我國(guó)社區(qū)管理只是實(shí)現(xiàn)了管理主體多元化，而并不符合社區(qū)治理中的公民自治本質(zhì)要求。因此，在日常社區(qū)工作中，存在政府官員以及社區(qū)組織謀求權(quán)力尋租、利用社區(qū)資源牟利等現(xiàn)象就不難理解。①所有這些，也可以解讀為權(quán)力（包括國(guó)家權(quán)力和社區(qū)自治組織的權(quán)力）缺少程序規(guī)則約束所致。

三、完善社區(qū)治理相關(guān)法律制度的基本要求和路徑選擇

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)社區(qū)管理轉(zhuǎn)型過(guò)程中所存在的問(wèn)題，尤其是轉(zhuǎn)型不徹底以及管理混亂等問(wèn)題與缺少相關(guān)制度約束直接關(guān)聯(lián)。因此加強(qiáng)制度建設(shè)尤其是法律制度建設(shè)尤為必要，這不僅有利于鞏固改革的各項(xiàng)成果，也有利于促進(jìn)社區(qū)治理實(shí)際工作更加規(guī)范化。至于如何建立和完善社區(qū)法律制度體系，仍有諸多問(wèn)題有待進(jìn)一步探討，但在社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型方向確定的基本前提下，如何建構(gòu)與之相匹配的社區(qū)治理法律制度也是完全可以明確的。根據(jù)社區(qū)治理理論的核心思想，筆者認(rèn)為，建構(gòu)相關(guān)法律制度至少需要符合以下三大基本要求：第一，法律制度精神要伴隨社區(qū)管理模式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變。對(duì)此，一是要從服務(wù)于政府對(duì)社區(qū)的管理轉(zhuǎn)向回應(yīng)社區(qū)居民自治的實(shí)際需要，二是要從社區(qū)管理合法性基礎(chǔ)僅依賴于國(guó)家制定剛性法律規(guī)定和政府命令轉(zhuǎn)向建立充分體現(xiàn)民主協(xié)商精神的多元化制度體系，三是要從傳統(tǒng)主要在于規(guī)范政府管理行為轉(zhuǎn)向通過(guò)程序規(guī)則充分保障社區(qū)居民普遍參與社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。第二，要在保障制度統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，允許制度形式多元化。②為此，不僅需要國(guó)家機(jī)關(guān)制定基本法律制度明確社區(qū)治理的重大問(wèn)題、確立基本原則，而且要充分發(fā)揮地方立法和社區(qū)民主自治“立法”的優(yōu)勢(shì)，細(xì)化相關(guān)自治制度。

例如，對(duì)于社區(qū)經(jīng)費(fèi)管理和政府職能定位問(wèn)題，最好通過(guò)立法形式加以規(guī)范；而對(duì)于社區(qū)居民行為準(zhǔn)則，則可以通過(guò)社區(qū)居民大會(huì)協(xié)商討論加以確定。第三，要注重制度本身建設(shè)的系統(tǒng)性和全面性。因此，在制度內(nèi)容建設(shè)上，不僅要完善社區(qū)組織法律制度，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展至對(duì)社區(qū)公共事務(wù)范圍、社區(qū)管理程序等配套以相關(guān)法律制度。有學(xué)者建議全國(guó)人大常委會(huì)修改《城市居民委員會(huì)組織法》，將名稱改為《中華人民共和國(guó)城市社區(qū)組織法》，以擴(kuò)展調(diào)整對(duì)象，滿足實(shí)際發(fā)展需要。在筆者看來(lái)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度考慮，建立出臺(tái)一部全面規(guī)范社區(qū)治理的基本法律《社區(qū)法》完全有必要。伴隨社區(qū)治理在國(guó)家治理和社會(huì)治理環(huán)節(jié)中重要性不斷加大，這種必要性會(huì)日益顯現(xiàn)。只要符合以上三個(gè)方面基本要求，應(yīng)該說(shuō)，如何完善相關(guān)法律制度以解決前文所提出的諸多實(shí)踐問(wèn)題，在路徑選擇上也有了更加明晰的答案。

其一，要完善社區(qū)治理主體法律制度，以促進(jìn)社區(qū)各種主體之間關(guān)系相互協(xié)調(diào)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)此，要重點(diǎn)處理好兩大問(wèn)題：一是要理順政府職能定位與社區(qū)居民自治權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題；二是要防范社區(qū)居委會(huì)侵犯居民自治權(quán)的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，針對(duì)居民委員會(huì)行政化現(xiàn)象，也就是居民委員會(huì)承擔(dān)行政機(jī)關(guān)分派任務(wù)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)給予肯定而不是過(guò)多批評(píng)；當(dāng)前亟須著手解決的，是要在法律層面上對(duì)其社區(qū)自治權(quán)范圍作出明確的界定。因?yàn)椋@些事務(wù)很多本來(lái)就應(yīng)當(dāng)由社區(qū)自治組織承擔(dān)。換句話來(lái)說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變，并非是推卸責(zé)任或者是賦權(quán)于社會(huì)，而是將本應(yīng)當(dāng)由社會(huì)組織行使的職權(quán)交還于社會(huì)組織。對(duì)于應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的任務(wù)行政機(jī)關(guān)不容推辭，而對(duì)于社區(qū)內(nèi)部的管理任務(wù)，完全可以交由居民委員會(huì)來(lái)完成，并且應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)居民委員會(huì)行使更多的管理權(quán)。當(dāng)然，劃定社區(qū)自治權(quán)范圍，也可以通過(guò)明確政府職權(quán)范圍的方式解決，這不僅符合政府機(jī)關(guān)職權(quán)法定的法律精神，也有利于更加有效預(yù)防政府隨意干預(yù)社區(qū)自治權(quán)。至于如何確定政府機(jī)關(guān)的職能定位，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)符合以下基本要求：一是政府的職責(zé)范圍要符合法律優(yōu)先和法律保留原則。屬于法律事務(wù)以及依據(jù)法律必須由政府承擔(dān)的就只能由政府來(lái)完成，不可以推脫責(zé)任，而若屬于自治組織或者是民眾參與的權(quán)利，政府就不可以越俎代庖；二是政府參與社區(qū)事務(wù)應(yīng)當(dāng)從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向承擔(dān)協(xié)調(diào)各種組織之間關(guān)系的職能。①即使涉及跨區(qū)事務(wù)，也不得違反政府職能定位的要求；三是對(duì)于能夠通過(guò)社區(qū)組織解決的內(nèi)部問(wèn)題，由社區(qū)自治組織完成，政府不得干預(yù)。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)居民自治，還需要防范社區(qū)組織侵犯居民自治權(quán)。對(duì)此，首先要將社區(qū)居民的基本權(quán)利明確化具體化，如社區(qū)組織的選舉權(quán)、對(duì)社區(qū)事務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等。保障公民自治權(quán)還應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)程序制度，如群眾意見(jiàn)集中處理制度、重大事務(wù)的聽(tīng)證制度等；其次，則可以通過(guò)明確社區(qū)組織權(quán)力范圍和職責(zé)范圍的方式保障社區(qū)居民的自治權(quán)。這不僅有利于分清其與居民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也有利于民眾加以監(jiān)督。

其二，要通過(guò)法律制度明確社區(qū)公共事務(wù)的具體范圍，以明確社區(qū)治理的目標(biāo)與具體任務(wù)。對(duì)此，首先是要理順以下利益關(guān)系：其中包括社會(huì)公共事務(wù)與社區(qū)事務(wù)之間的關(guān)系，社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)居民私人事務(wù)之間的關(guān)系，政府下派事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)之間的關(guān)系等。其次是要科學(xué)確定理順這些利益關(guān)系的制度形式。對(duì)于那些涉及面廣以及涉及國(guó)家或社會(huì)公共利益的事務(wù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法形式加以規(guī)范；而屬于社區(qū)內(nèi)部利益關(guān)系，如社區(qū)公共事務(wù)與社區(qū)居民私人事務(wù)之間關(guān)系，因?yàn)樯鐓^(qū)之間存在差異，所以通過(guò)在社區(qū)組織內(nèi)部設(shè)立章程或者是通過(guò)社區(qū)與居民直接簽訂合約的方式則更為符合實(shí)際需要。當(dāng)然，建立規(guī)章制度或者是社區(qū)居民簽訂合約方式所制定的制度不得違反法律規(guī)定。再者，無(wú)論是通過(guò)法律形式還是規(guī)章制度形式，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)一定要有較為明確的范圍劃定，即使是不需要法律明確規(guī)定而可以通過(guò)社區(qū)內(nèi)部協(xié)議或規(guī)章制度規(guī)范的，也應(yīng)當(dāng)有規(guī)范的形成機(jī)制。

其三，完善社區(qū)公共事務(wù)治理程序制度，以促進(jìn)社區(qū)主體參與治理的規(guī)范化與科學(xué)化。應(yīng)該說(shuō)，建立和完善相關(guān)程序制度，不僅是社區(qū)治理規(guī)范化的根本要求，也是與傳統(tǒng)治理模式的根本區(qū)別。也只有實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織的形成和治理行為的全面程序化和規(guī)范化，才能夠促進(jìn)社區(qū)中各種主體之間關(guān)系協(xié)調(diào)配合、行為規(guī)范、更好的搞好社區(qū)治理工作。對(duì)此，不僅要求完善政府行為規(guī)則，而且完善社區(qū)內(nèi)部各類組織的行為規(guī)則，以及居民個(gè)人參與社區(qū)治理的行為規(guī)則；從制度內(nèi)容來(lái)看，不僅要完善協(xié)調(diào)社區(qū)主體之間關(guān)系的組織程序規(guī)則，而且要完善社區(qū)日常工作機(jī)制、責(zé)任落實(shí)和追究機(jī)制，以及社區(qū)居民意見(jiàn)收集與處理機(jī)制，等等。

作者：曹達(dá)全 單位：江蘇省行政學(xué)院法政教研部