一、職業(yè)教育發(fā)展的動力因素分析

（一）政府推動

在推動職業(yè)教育發(fā)展的各種因素中，國家或政府的推動是非常活躍和直接的因素。經(jīng)濟、技術與文化等因素變化所引發(fā)的職業(yè)教育變革，均要在一定體制、政策環(huán)境中才能得以實現(xiàn)。職業(yè)教育是面向人人的教育，對于幫助社會中下層群體改善生存狀況、尋求發(fā)展機會具有重要意義。這種固有的公益性、公平性，決定了發(fā)展職業(yè)教育既要考慮經(jīng)濟發(fā)展，又要考慮社會公平，尤其在市場發(fā)育不完善的情況下，政府調(diào)控就顯得極為重要。政府發(fā)展職業(yè)教育的手段包括制定法規(guī)、出臺政策、整體規(guī)劃、提供經(jīng)費支持等。當市場對于職業(yè)教育資源配置的調(diào)控過于功利，既無法滿足經(jīng)濟發(fā)展要求，又無法滿足公眾利益需求時，政府必須及時行使指導性的供給驅(qū)動調(diào)控方式，以糾正偏差。職業(yè)教育同時包含了知性教育和德性教育，在本質(zhì)上是精神的而非物質(zhì)的，并非純粹傳習技能的機械教育，而是附有社會價值的理性教育。這種既有的教育屬性決定了其發(fā)展需要政府引導。

（二）社會拉動

職業(yè)教育發(fā)展除了一定的經(jīng)濟環(huán)境、政策環(huán)境，還需要相應的社會環(huán)境，包括融資環(huán)境、輿論環(huán)境、科研環(huán)境、信息環(huán)境等，這些環(huán)境的營造，體現(xiàn)了政府、院校之外的利益群體對職業(yè)教育施加的影響和付出的努力。受政策及發(fā)展環(huán)境影響，社會上各種投資人對職業(yè)教育產(chǎn)業(yè)給予積極關注，各類社會資金進入學校領域，有助于改變當前職業(yè)教育投入渠道狹窄、辦學主體單一的狀況，從根本上有益于實現(xiàn)職業(yè)教育的多元化、多樣化發(fā)展。投資者期望積極地影響教育改革的方向以實現(xiàn)自身利益最大化。各類研究者成為教育改革的積極力量，如直接進入決策層視野的專家團隊以及各級各類院校、研究機構(gòu)、企業(yè)和社會組織的一般研究者。作為直接參與決策、影響政策制定者，他們往往是特定群體利益和權(quán)力的代言者；作為公共知識分子，他們也可作為公共利益代言人，影響教育實踐活動方向。行業(yè)企業(yè)與學校之間存在著文化沖突、機構(gòu)剛性、利益分配以及管理等方面諸多障礙，政府和中介組織的介入能夠很好地解決這一問題。

朱莉•費希爾認為，政府和非政府組織的聯(lián)合努力要比單獨一方的努力更有效。中介組織的加盟，有助于健全和完善職業(yè)教育體系，在政府與市場之間搭建溝通的橋梁，利于社會各界廣泛參與職業(yè)教育決策與管理，促使政府決策與管理更加科學化、民主化。信息的生產(chǎn)、傳播和輿論影響，在現(xiàn)代社會生活中占有重要地位。從事教育信息傳播和輿論營造的媒體，成為教育發(fā)展的重要推動因素。媒體的努力不僅反映了教育問題，吸引大眾關注，其成果往往對于影響決策、推動改革產(chǎn)生重要作用。需要強調(diào)的是，教育類媒體應當同時發(fā)揮研究與咨詢輔助功能，應對新聞事件及問題進行深度挖掘，為理性推動職業(yè)教育發(fā)展提供助力。除上述群體外，其他如出版機構(gòu)、社區(qū)、公益組織等群體，也會通過各自方式施加影響，在尋求自身利益中推動職業(yè)教育發(fā)展。

（三）教育自動

外部動力因素必須通過職業(yè)教育內(nèi)部的轉(zhuǎn)化才能真正成為發(fā)展動力。“內(nèi)涵建設、提升質(zhì)量”是當前職業(yè)教育發(fā)展的重大課題。優(yōu)化課程教學結(jié)構(gòu)、改善課堂生態(tài)環(huán)境、加強教師隊伍建設、強化師資專業(yè)成長動力、營造校園文化及提升學校軟實力等，成為職業(yè)教育提升質(zhì)量、增強吸引力的必要手段。同時，還要求職業(yè)院校鎖定市場需求、明確辦學思路、緊隨產(chǎn)業(yè)發(fā)展、凸顯專業(yè)亮點。加強職業(yè)教育發(fā)展的內(nèi)生動力，尋求和諧發(fā)展，成為全體師生的共同追求。如果以職業(yè)教育機構(gòu)為參照，可以將職業(yè)教育發(fā)展動力系統(tǒng)分為外部動力系統(tǒng)與內(nèi)部動力系統(tǒng)。前者以適應人才類型結(jié)構(gòu)多樣化需求為目標，通過政府、企業(yè)、社會的共同努力發(fā)生作用，包括政府推動、企業(yè)發(fā)展、社會拉動、經(jīng)濟增長及個體需求等外部因素。后者以實現(xiàn)人才素質(zhì)規(guī)格為宗旨，包括辦學目標與思路、人才培養(yǎng)模式、專業(yè)與課程、師資隊伍與辦學條件等內(nèi)部因素。二者各成系統(tǒng)，又相互影響，共同作用于職業(yè)教育的發(fā)展與變革之中。

二、職業(yè)教育發(fā)展動力不足的原因分析

改革開放以來，我國職業(yè)教育的社會環(huán)境、政策環(huán)境發(fā)生了很大變化，職業(yè)教育事業(yè)不斷發(fā)展進步。21世紀前后，經(jīng)歷了“低谷時期，恢復增長，加快發(fā)展”階段，規(guī)模迅速增長，基礎能力建設水平逐漸提高，國家支持和資助力度不斷加大，進入“加強內(nèi)涵建設，提高教育質(zhì)量”的關鍵歷史階段。同時也要清醒認識到，受多種因素影響，我國職業(yè)教育長期積弱，劣勢相對明顯。從外部來看，法律體系不完善、投入機制單一、資金瓶頸嚴重、區(qū)域發(fā)展不平衡、社會認識不足、企業(yè)參與不足、就業(yè)服務體系不健全等弊端制約著職業(yè)教育的持續(xù)發(fā)展；從內(nèi)部來看，基礎能力相對薄弱、管理模式落后、與市場銜接不緊密、能力教育與素質(zhì)教育不足以及師資難以滿足發(fā)展需要等弊端影響著職業(yè)教育的內(nèi)涵提升。這些困難和問題的存在，與我國職業(yè)教育起點低、基礎薄弱、內(nèi)外部環(huán)境復雜、參與主體多元、利益訴求沖突有關，更為重要的是發(fā)展動力不足。以中等職業(yè)教育為例，盡管規(guī)模數(shù)量發(fā)展較快，但事實上還存在著相當大的軟肋，導致發(fā)展根基不穩(wěn)。究其原因在于，職業(yè)教育組織內(nèi)部力量缺失，難以依靠自身力量完成市場化制度變遷，未能賦予不同利益主體應有的地位，因此無法形成充分調(diào)動各方積極性的有效機制。

（一）職業(yè)教育未完成市場化進程

在我國，現(xiàn)代意義的職業(yè)教育雖然發(fā)端于晚清時期，但其真正的大發(fā)展卻是在“文革”結(jié)束之后。當時，為了解決普通高中教育、高等院校教育的人才培養(yǎng)與市場需求脫節(jié)的問題，國家提出改革中等教育結(jié)構(gòu)的思路。當時依托的主要力量是普通教育中所謂“四低學校”（即師資水平低、學生起點低、教學質(zhì)量低、高考升學率低的學校）。開辦中等職業(yè)教育，成為這類學校的最好出路，這決定了職業(yè)教育的先天不足。在穩(wěn)定職業(yè)教育招生以及合理分配畢業(yè)生方面，中央及地方政府的政策發(fā)揮了積極作用。政府發(fā)揮強制作用，為職業(yè)院校發(fā)展提供了辦學資源和政策傾斜，穩(wěn)定了生源和勞動力兩大市場，幫助職業(yè)教育取得了合法地位。市場和政府顯然是影響職業(yè)教育發(fā)展的重要力量。而職業(yè)教育若想真正完成市場化的制度變遷，必須依靠組織內(nèi)部的力量。與普通教育、高等教育相比，職業(yè)教育可算“出身寒微”，內(nèi)部缺少政府智囊團成員和影響決策者等所謂“精英力量”，因而缺少與政府磋商、談判、表達合理利益訴求的條件和機會。既不能像高等教育一樣明確提出市場化要求，又不敢貿(mào)然放棄政策扶持，因此無法突破原有制度框架。組織內(nèi)部力量缺失，是職業(yè)教育未能完成市場化的根本原因。從市場角度看，需求與認可度共同對職業(yè)教育產(chǎn)生作用。只有當兩者同時具備，即市場對職業(yè)教育需求旺盛，且職業(yè)教育的產(chǎn)品與服務能夠滿足市場需求時，職業(yè)教育發(fā)展空間才能得以保證和拓展。改革開放之初，職業(yè)教育的市場認可度高，既源于社會對技術技能人才的旺盛需求，又源于政府在招生、就業(yè)、籌資等方面的強力推動。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌后，盡管對實用性技術人才的需求依舊迫切，但職業(yè)教育發(fā)展空間急劇縮小，主要原因包括：職業(yè)教育自身學歷文憑認可度低，未能實現(xiàn)與高等教育有效銜接；政府配套改革滯后，資格考試制度、勞動準入制度不完善；高等教育市場化進程加快，擠壓了職業(yè)教育的發(fā)展空間。職業(yè)教育嚴重缺乏依靠市場力量向前發(fā)展的動力。

（二）利益相關者作用力不均衡

1．政府作用力失衡

計劃經(jīng)濟體制下，政府直接管理包括規(guī)劃、撥款、機構(gòu)設置、招生、人才規(guī)格，乃至專業(yè)、課程、教學等全部流程的職業(yè)教育事務。職業(yè)院校沒有辦學自主權(quán)，缺乏主動適應經(jīng)濟社會發(fā)展的動力。這種管理方式違反了教育與人才培養(yǎng)規(guī)律，難以調(diào)動學校的主體精神，導致“千校一面”。而伴隨著體制轉(zhuǎn)型，職業(yè)院校辦學自主權(quán)依法逐步得到落實，逐漸成為面向社會、依法自主辦學的法人實體，但計劃管理體制仍在發(fā)生作用，不少院校已產(chǎn)生“體制依賴”，嚴重缺乏發(fā)展的內(nèi)生動力。新一輪改革中，國家工作重點和財力集中于少數(shù)重點院校或重點項目（計劃體制思維影響猶在），地方院校發(fā)展缺乏足夠的政策和經(jīng)費支持，處于“自發(fā)”階段。

2．學生、教師缺乏參與熱情

院校內(nèi)部和院校之間的競爭機制缺乏彈性，不夠人性化，激勵機制和環(huán)境基礎不夠完善，往往忽視了學生、教師等核心利益相關者的利益和訴求，難以調(diào)動廣大師生參與學校發(fā)展的積極性。在爭奪生源、引進師資方面，院校間存在非理性甚至非法競爭行為，往往將學生和教師作為資源，缺乏對他們切身利益和需求的關注，導致他們對學校發(fā)展缺乏熱情。

3．企業(yè)參與動力不足

企業(yè)是驅(qū)利的組織，其投資往往是短期行為。這決定了它們不可能自發(fā)地承擔教育責任，甚至會為實現(xiàn)經(jīng)濟目的而放棄履行教育責任。職業(yè)教育投資高、收益周期長，而且職業(yè)技術人才流動性較強。由于這些原因，企業(yè)主認為，投資職業(yè)教育回報低、風險大，往往會為人作嫁。這些認識當然有偏頗之處，但在市場經(jīng)濟條件下，不能要求企業(yè)犧牲自身利益來保障社會利益。作為直接利益相關者，企業(yè)參與職業(yè)教育也需要一定的經(jīng)濟、制度及道德的驅(qū)動。企業(yè)趨利的特質(zhì)以及現(xiàn)有法規(guī)、制度缺少剛性約束，導致企業(yè)在參與職業(yè)教育、承擔相應責任義務方面的熱情不高、動力不足。

4．社會組織發(fā)育不完善

與職業(yè)教育發(fā)展相關的行業(yè)協(xié)會、中介組織、外源性投資群體等發(fā)育不完善，未能在政府和市場之間，官、企、校之間，真正起到協(xié)調(diào)、疏導、理順關系的作用。同時，由于自身發(fā)育的不完善，難以形成有影響力的利益集團、壓力集團，聲音往往微弱而分散，其利益訴求往往得不到重視，也影響了其拉動職業(yè)教育的積極性。

（三）決策中利益相關者缺席

有研究者認為，為保障公平性，教育政策制定應像法律制定一樣有一套固定程序。公平的立法程序具有以下要件：程序公開、程序參與、程序自治、程序中立和程序效率。職業(yè)教育政策的制定也應當包含這些內(nèi)容。在職業(yè)教育政策制定程序中，影響公平的主要因素是程序參與，即利益相關者是否參與了政策制定，參與程序、參與程度如何。職業(yè)教育所涉及利益群體復雜，既包括決策中起決定作用的行政管理者、專家團隊，也包括受教育者及家庭、院校、用人機構(gòu)，以及行業(yè)組織、研究機構(gòu)、外源性投資者、媒體、中介組織、社區(qū)等其他相關群體。按照社會利益公平分配原則，這些群體都有參與職業(yè)教育政策制定的權(quán)利。目前的政策制定過程采用的仍然是精英決策模式，即由少數(shù)精英代表民眾進行教育決策。由于體制、機制原因，絕大多數(shù)民眾及組織（包括大多數(shù)職業(yè)教育的利益相關者）無緣參與到政策制定過程中。現(xiàn)有渠道是通過各級人大代表、政協(xié)委員、民主黨派等以提案、建議、社情民意、調(diào)研報告等形式或通過協(xié)商會議等渠道，向決策層傳遞信息、表達意愿。但這事實上僅是精英決策機制的一種輔助或延伸，能否準確、真實地表達民眾意愿，能夠反映到何種程度，要受很多主客觀因素影響。所以，缺席現(xiàn)象或參與不足的事實，影響了政策制定的針對性、現(xiàn)實性與可操作性，進而直接或間接地影響了職業(yè)教育公平。

三、優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展動力機制的思考

針對職業(yè)教育發(fā)展動力不足的現(xiàn)實，對現(xiàn)有動力機制進行優(yōu)化，其實質(zhì)就是建立相應的動態(tài)機制，使得不同利益相關者明確自身利益的合理邊界，充分尊重和關照他人正當權(quán)益和參與行為，調(diào)動各方積極性，發(fā)揮優(yōu)勢作用，整合力量，共同推動職業(yè)教育發(fā)展。

（一）確立基于共識的民主機制

對職業(yè)教育發(fā)展動力機制的優(yōu)化，應基于一個基本共識，即職業(yè)教育發(fā)展的根本目標是追求整體效益最大化。一些利益相關者沒有真正理解“個體與整體”、“局部與全局”之間的關系，片面地謀求個體利益最大化，影響了其他相關者的權(quán)益空間，導致利益受損，造成這些相關者不合作、消極抵制，甚至實施破壞性影響。為此，必須指導利益相關者樹立合理的利益觀，明確公共利益與自身利益的邊界，建立起保護相關者正當權(quán)益的有效機制。以此為基礎，建立利益相關者之間的民主機制，讓每個利益相關者充分享有與身份、功能相適應的話語權(quán)和參與權(quán)，能夠充分表達利益訴求，真正發(fā)揮建設性作用。以此吸引更多相關者參與職業(yè)教育改革，為推動發(fā)展、實現(xiàn)共贏整合力量。

（二）促進多元主體合作博弈

多元主體合作博弈，就是要建立一種利益相關者的利益平衡機制。由于自身利益、需要和地位的差別，不同利益相關者的價值訴求各不相同，職業(yè)教育不可能同時滿足所有訴求，因此不可避免地要面對價值沖突和利益矛盾。那些不平等的博弈結(jié)果，雖看似滿足了某一主體利益最大化的需求，往往會造成相關者之間沖突與矛盾的激化，導致整體利益受損。建立利益平衡機制的前提，是通過有效磋商與合作博弈，使利益相關者之間形成共同認可的且具有相當約束力的“契約”。職業(yè)教育是一系列利益相關者不完全契約的集合體，職業(yè)教育制度本身即可看作利益相關者之間的“契約網(wǎng)”。為了實現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展目標，必須在諸多利益相關者之間尋求一種平衡，以確保決策不會出現(xiàn)大的偏離或失誤。通過“契約”來達到有效協(xié)調(diào)沖突、化解矛盾、平衡訴求的目的，以此調(diào)動各方積極性，最大限度地形成合力，實現(xiàn)整體利益最大化。

（三）實現(xiàn)利益相關者共同治理

所謂職業(yè)教育治理，是指處理職業(yè)教育不同利益相關者之間責、權(quán)、利關系的一系列制度安排，包括院校外部治理和院校內(nèi)部治理。前者協(xié)調(diào)學校與政府、行業(yè)企業(yè)、中介組織及捐贈者等其他組織及個人的相互關系；后者協(xié)調(diào)學校管理者與教師、教師與學生的相互關系。“治理”在詞源構(gòu)成上由“治”和“理”兩字組成。“治”有約束、控制之意，“理”表示條理和順，使某項工作順利進行。“治”和“理”是分不開的，不能只“治”不“理”，而是要通過“治”達致“理”。利益相關者共同治理模式，是對政府直接控制職業(yè)院校的“線形管理模式”和學校完全自治的“點狀管理模式”的修正，體現(xiàn)了職業(yè)教育管理從政治化到社會化的轉(zhuǎn)變。

共同治理模式強調(diào)多元主體共同參與管理。政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、公眾、中介組織等，它們代表著社會各領域或部門的不同利益，反映著各方面的要求，它們分別對職業(yè)教育發(fā)展施加影響。應根據(jù)不同管理主體的性質(zhì)、職能及作用，綜合劃分各自權(quán)限，使不同主體有相對穩(wěn)定的權(quán)力范圍和施展平臺，各安其位，各司其職，相互補充，相互制約，實現(xiàn)管理權(quán)力的平衡。而這種權(quán)力的分散與制衡，應建立在法治基礎之上。要通過相應的制度、法規(guī)，保證各管理主體法律意義上的平等，保證職業(yè)教育管理活動的嚴肅性，確保各管理主體相互監(jiān)督、相互協(xié)調(diào)，行使和維護自己的權(quán)力，實現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展與社會發(fā)展相契合。

作者：姚樹偉 谷峪 單位：東北師范大學