一、美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策變遷

(一)有機農(nóng)業(yè)規(guī)范階段

1990年美國國會通過了有機食品生產(chǎn)法案(OrganicfoodsProductionAct，OFPA)，把“有機”一詞正式寫進了法律。該法案第6501條款監(jiān)管美國國內(nèi)的所有未經(jīng)加工的有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸、加工和標識或加工過的有機農(nóng)產(chǎn)品的銷售、標識;6505(b)條款監(jiān)管進口的在美國市場銷售的有機農(nóng)產(chǎn)品。同時，該法案授權(quán)農(nóng)業(yè)部成立“國家有機計劃”(NationalOrganicProgram，NOP)和國家有機標準委員會(NationalOrganicStandardsBoard，NOSB)，由NOSB負責(zé)制定有機農(nóng)產(chǎn)品準則。1995年4月，NOSB界定了有機農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品標簽等相關(guān)概念。NOSB把有機農(nóng)業(yè)定義為一種生態(tài)生產(chǎn)管理體系，該體系能夠改善和增強生物多樣性、生物循環(huán)和土壤生物活性。“有機”是指按照OFPA法案規(guī)定標識進行生產(chǎn)。有機農(nóng)業(yè)的最基本目標就是要完善土壤、植物、動物和人類相互依存的社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)過5年的討論和監(jiān)管實踐，2000年12月美國最終統(tǒng)一了全國有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸和加工標準，有機農(nóng)業(yè)監(jiān)管被寫進了美國聯(lián)邦監(jiān)管法典。

(二)有機農(nóng)業(yè)快速發(fā)展階段

2001年美國有機標準正式施行，2002年美國建立了全國統(tǒng)一的有機認證體系。根據(jù)2002年《農(nóng)業(yè)法案》，美國政府對有機認證成本采取財政補貼。近年來美國加大了有機農(nóng)業(yè)發(fā)展支持力度，在2008年的《農(nóng)業(yè)法案》中增加了園藝和有機農(nóng)業(yè)部分，大幅度提高了美國財政對有機農(nóng)業(yè)認證成本分攤補貼和與有機農(nóng)業(yè)相關(guān)的研究經(jīng)費。例如，該法案第10301條款對2002年《農(nóng)業(yè)保護和農(nóng)村投資法案》中的10606條款進行了修改，補貼起點由2002財政年度的500萬美元增加到2008財政年度的2200萬美元，認證成本補貼由2002年的500美元/英畝提高到2008年財政年度的750美元/英畝，75%的認證成本由財政支出;該條款要求政府收集和報告有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售數(shù)據(jù)、具體報告收集和分析與有機農(nóng)業(yè)相關(guān)的農(nóng)產(chǎn)品價格數(shù)據(jù)、調(diào)查和分析并出版有機生產(chǎn)、儲藏、運輸、零售和發(fā)展趨勢的研究報告(包括消費者購買渠道);調(diào)查和分析源于有機生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù)。第10303條款規(guī)定美國國家有機計劃在2008—2012年的財政支持分別為500萬美元、650萬美元、800萬美元、950萬美元和1100萬美元①。此外，該法案對有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換期內(nèi)補貼、貿(mào)易、信貸、有機研究和農(nóng)作物保險五個方面做了相應(yīng)規(guī)定。1.轉(zhuǎn)換期支持。在與有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的轉(zhuǎn)換期內(nèi)，農(nóng)戶可以獲得環(huán)境質(zhì)量激勵計劃2～8萬美元的補貼，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換進行技術(shù)支持以達到美國農(nóng)業(yè)部有機生產(chǎn)標準;通過轉(zhuǎn)換管理計劃對有機生產(chǎn)者提供認證交叉交聯(lián);通過轉(zhuǎn)換儲備計劃支持新進入的有機生產(chǎn)轉(zhuǎn)換農(nóng)戶或牧戶。2.貿(mào)易支持。2008年《農(nóng)業(yè)法案》增加了有機農(nóng)產(chǎn)品市場進入計劃，該計劃為美國有機農(nóng)產(chǎn)品和有機食品通過技術(shù)支持、市場研究、提高產(chǎn)品附加值和開拓市場提供成本分攤基金。3.信貸支持。美國實施轉(zhuǎn)換期內(nèi)貸款和貸款擔(dān)保計劃，該計劃對合格的新進入有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶、牧戶和處于劣勢的農(nóng)戶、牧戶、土地所有者或土地租賃戶給予優(yōu)先貸款，以期應(yīng)對轉(zhuǎn)換期的高成本、順利過渡到有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)階段或幫助生產(chǎn)者實現(xiàn)轉(zhuǎn)換。4.研究支持。美國政府增加強制商品信貸合作基金，由2002年的1500萬美元提高到2009—2012年每個財政年度的7800萬美元，并增加了轉(zhuǎn)換期和有機實踐研究環(huán)境效果、開發(fā)和改良有機生產(chǎn)種子兩項研究內(nèi)容。5.保險支持。2008年《農(nóng)業(yè)法案》要求聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司對有機農(nóng)產(chǎn)品和常規(guī)農(nóng)產(chǎn)品歷史損失的顯著性、持續(xù)性和系統(tǒng)性進行研究，改善有機農(nóng)產(chǎn)品保險覆蓋面，減少有機農(nóng)作物保費。

針對有機農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈不暢情況，美國農(nóng)業(yè)部在2009年5月設(shè)立5000萬美元基金用于改善國內(nèi)有機食品生產(chǎn)，該基金資助轉(zhuǎn)換期農(nóng)作物輪作、承擔(dān)農(nóng)作物輪作成本、營養(yǎng)管理、蟲害管理、牧場和飼料收割管理六個方面的有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換實踐。同時，NOP制定了2010—2012年戰(zhàn)略綱要，明確政府對有機農(nóng)業(yè)發(fā)展及監(jiān)管職責(zé)。NOP作為美國農(nóng)業(yè)部的一個獨立機構(gòu)，專門執(zhí)行和管理與有機農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的國內(nèi)外事務(wù)、監(jiān)管所有有機農(nóng)作物、牲畜及根據(jù)有機標準認證的農(nóng)產(chǎn)品，并與聯(lián)邦政府部門、州政府、大學(xué)與研究機構(gòu)、國外相關(guān)組織等保持聯(lián)系。經(jīng)過20多年有機農(nóng)業(yè)政策探索和發(fā)展，美國政府構(gòu)建了完善的監(jiān)管體系，形成了完整的有機農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管鏈條，其龐大的網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)有效保障了政府監(jiān)管，確保了有機農(nóng)產(chǎn)品的公信力和透明度。

二、美國有機農(nóng)業(yè)政策支持的經(jīng)濟學(xué)釋義

美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策與有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部性有關(guān)。考慮到農(nóng)業(yè)干預(yù)行動對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的中長期影響，有機農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)糧食同時又建立生態(tài)平衡，防止出現(xiàn)土壤肥力問題或蟲害問題，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，因而有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境存在正的外部性，即長期采取有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境改善帶來好處。在存在正外部性情況下私人成本高于社會成本。如果由私人提供有機農(nóng)產(chǎn)品，市場中的供給量會小于社會理想狀態(tài)下的供給量。從理論上說，政府補貼可以降低私人成本，擴大供給、實現(xiàn)均衡。因此，基于經(jīng)濟學(xué)理論的補貼理念為各國所接受。但從實踐角度分析，較高的價格紅利和有機農(nóng)業(yè)較高的預(yù)期收益是美國政府補貼的真實動機。隨著人們對健康和食品安全的關(guān)注，越來越多的消費者選擇有機食品，全球有機食品貿(mào)易持續(xù)增長。根據(jù)FiBL統(tǒng)計，1999年全球有機食品貿(mào)易額為152億美元、2002年為230億美元、2005年為332億美元、2008年增加到509億美元，受金融危機影響，2009年增長減緩，但仍達到549億美元，其中美國有機食品貿(mào)易額占44.5%，為全球第一大有機食品貿(mào)易國。較高的價格紅利隱含了較高的預(yù)期收益①。美國農(nóng)業(yè)部在舊金山、波士頓等城市設(shè)立了有機農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)測點，跟蹤有機水果、有機奶制品、有機動物制品等有機食品的銷售量和價格走勢。其公布的對大米、雞蛋、胡蘿卜等有機農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù)顯示，有機農(nóng)產(chǎn)品價格高于常規(guī)產(chǎn)品1～4倍，但價格總體走勢趨于下降。以有機大米和有機雞蛋為例，2004—2006年1月至12月平均數(shù)據(jù)顯示，每磅有機大米價格高出常規(guī)大米價格分別為2.43、1.99和1.42美元;以每打計算，有機雞蛋比常規(guī)雞蛋平均價格高出2.69、2.81和2.63美元②。素考慮，全球任何國家都存在一些高端的剛性消費者，價格變化對其影響很小，價格上升消費不變。對于普通消費者而言，有機農(nóng)產(chǎn)品和有機食品價格降低將會大幅度提高其需求量。根據(jù)美國有機貿(mào)易協(xié)會調(diào)查，2010年有機水果和有機蔬菜占有機食品貿(mào)易量的比重達到39.7%，貿(mào)易額達到106億美元，占有機食品貿(mào)易額的12%，比2009年增長了11.8%;第二大類是奶制品，貿(mào)易額為39億美元，漲幅達到9%，占整個美國奶制品市場份額的6%①。有機水果、蔬菜和奶制品需求量上升得益于價格下降。

三、美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策效應(yīng)

從全球來看，美國不是有機農(nóng)業(yè)發(fā)展最早和政策支持力度最大的國家，但政府對有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是對轉(zhuǎn)換期的各項支持政策降低了農(nóng)戶生產(chǎn)成本，吸引了越來越多的農(nóng)戶進入有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，推動了有機農(nóng)業(yè)發(fā)展和有機食品貿(mào)易的快速增長、穩(wěn)定了農(nóng)業(yè)就業(yè)、增加了農(nóng)民收入。

(一)有機農(nóng)業(yè)面積逐年增加

2008—2010年，美國有機認證總面積保持在481萬英畝。美國農(nóng)業(yè)部官方統(tǒng)計對有機農(nóng)業(yè)面積進行了分類、對有機牲畜和有機家禽認證進行了統(tǒng)計。美國有機認證面積總體呈上升趨勢，由1992年的93.5萬英畝增長到2008年的481.5萬英畝，20年增長了4.1倍。其中，牧場面積由53.2萬英畝增加到216萬英畝，農(nóng)作物面積由40.3萬英畝增加到265.5萬英畝，農(nóng)作物認證面積增幅較大。美國有機牲畜如菜牛、奶牛、豬、羊和雞、火雞等認證呈大幅度增長，牲畜認證增長比較穩(wěn)定，但家禽類認證波動很大。其中，奶牛認證數(shù)量增長最大也比較穩(wěn)定，1992—2008年奶牛認證從2265頭增加到249766頭，2000—2008年奶牛認證環(huán)比增長率分別為27%、38%、11%、1%、16%、49%和28%②。

(二)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展推動了有機食品貿(mào)易

1998—2011年美國有機食品貿(mào)易額平均增長率達到13.6%，高于食品貿(mào)易額增長率(3.3%)約4.1倍，有機食品貿(mào)易額占食品貿(mào)易額的比重由1997年的0.8%提高到2011年的4.2%，增長了5倍多。盡管受2007年金融危機影響，食品貿(mào)易和有機食品貿(mào)易增長均出現(xiàn)較大幅度下滑，但2009年之后有機食品貿(mào)易開始逐步上升，其增幅在2009—2011年分別達到5.1、7.7%和9.4%③。

(三)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展為美國農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了就業(yè)機會

在過去100多年中，隨著美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，美國農(nóng)民大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)就業(yè)人數(shù)一直呈現(xiàn)下降趨勢，雇傭農(nóng)業(yè)工人從1900年的約338萬人下降到2010的105萬人。就業(yè)人數(shù)的增加得益于美國有機農(nóng)業(yè)和有機食品貿(mào)易的發(fā)展。根據(jù)2012年4月25日美國有機食品協(xié)會報告，2010年有機食品行業(yè)為美國創(chuàng)造了50萬個就業(yè)崗位，對美國經(jīng)濟產(chǎn)生了重要影響。報告認為每10億有機食品貿(mào)易額就可以創(chuàng)造2.1萬個就業(yè)崗位，使用有機成分加工比使用常規(guī)成分加工的產(chǎn)品可以多創(chuàng)造21%的就業(yè)機會。從美國有機和常規(guī)農(nóng)業(yè)勞動力和投入比較同樣可以發(fā)現(xiàn)，有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬于勞動密集型，農(nóng)場規(guī)模較小，需要認證，依賴較小的銷售渠道，因而發(fā)展有機農(nóng)業(yè)能夠創(chuàng)造更多的就業(yè)。

(四)有機農(nóng)業(yè)提高了農(nóng)戶收入

美國農(nóng)業(yè)部最近公布了第一次對每個州的有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)調(diào)查結(jié)果，認為有機農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為美國農(nóng)業(yè)的重要組成部分。調(diào)查結(jié)果顯示，2007年有機農(nóng)業(yè)平均盈利高于全美農(nóng)業(yè)盈利，有機農(nóng)業(yè)凈收入高于全美農(nóng)業(yè)凈收入。對14540戶有機農(nóng)業(yè)調(diào)查結(jié)果顯示，與有機農(nóng)業(yè)有關(guān)的農(nóng)戶年平均凈收入達到20249美元，全部農(nóng)戶年平均凈收入為15133美元，這表明有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益高于常規(guī)農(nóng)業(yè)收益，而這還沒有包括土壤改善、能源節(jié)約和碳減排帶來的社會收益。從銷售額看，有機農(nóng)戶年均銷售217675美元，所有農(nóng)戶年均銷售為134807美元;有機農(nóng)業(yè)支出為171978美元，所有農(nóng)戶平均支出為109359美元。因此，有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本相對較高，但收益較大①。

四、結(jié)論與啟示

與歐洲相比，美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展比較晚，有機農(nóng)業(yè)面積比重比較小，但美國政府認識到有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的潛在優(yōu)勢，由國會立法規(guī)范有機農(nóng)業(yè)發(fā)展，直接把有機農(nóng)業(yè)納入聯(lián)邦監(jiān)管法典;農(nóng)業(yè)部授權(quán)成立NOP管理有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運輸、加工和銷售，由農(nóng)業(yè)部認可的認證機構(gòu)對有機農(nóng)業(yè)進行認證，同時通過龐大的網(wǎng)絡(luò)和信息管理系統(tǒng)對有機農(nóng)業(yè)和有機食品發(fā)展進行跟蹤和研究。美國政府對發(fā)展有機農(nóng)業(yè)和有機食品貿(mào)易的多元化政策支持在短期內(nèi)取得了很好的效應(yīng)，減少了有機農(nóng)業(yè)進入者成本，創(chuàng)造了就業(yè)，提高了有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者凈收入;對消費者來說，有機農(nóng)產(chǎn)品和有機食品供給增加驅(qū)動價格下降，擴大了有效需求，拉動了美國有機食品貿(mào)易的持續(xù)增長。通過美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展政策及其效應(yīng)分析，本文認為有兩點值得我國借鑒:

第一，我國政府應(yīng)該加大對有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換期內(nèi)的政策支持，減少進入者交易成本。我國從20世紀80年代開始發(fā)展有機農(nóng)業(yè)，有機農(nóng)業(yè)進入者主要有農(nóng)場、“基地+農(nóng)戶”、農(nóng)業(yè)公司、大戶等，但有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主要自行承擔(dān)轉(zhuǎn)換期內(nèi)的高成本和高風(fēng)險，同時，生產(chǎn)者必須依賴自身資源拓展市場和建立營銷渠道，高生產(chǎn)成本和高交易成本阻礙了很多潛在進入者。應(yīng)該借鑒美國政府的做法，對有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者轉(zhuǎn)換期進行財政補貼，實行信貸、保險、技術(shù)支持及轉(zhuǎn)換期后的認證成本分攤政策，支持有機農(nóng)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

第二，合并機構(gòu)、建立中央信息平臺，完善有機農(nóng)業(yè)和有機食品貿(mào)易監(jiān)管信息系統(tǒng)，及時監(jiān)測和跟蹤有機農(nóng)業(yè)面積、有機農(nóng)產(chǎn)品價格、成本收益變化信息，為有機農(nóng)業(yè)和有機食品生產(chǎn)者、批發(fā)商、零售商、消費者、研究者提供信息服務(wù)，提高交易效率。從有機農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀看，我國對有機農(nóng)業(yè)研究不足、信息獲取困難、缺乏對有機農(nóng)業(yè)和有機食品貿(mào)易的評估與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。我國在1995年制定了《有機食品標志管理章程》和《有機食品生產(chǎn)和加工技術(shù)規(guī)范》，2001年頒布了《有機食品認證管理辦法》，并于2001年和2002年實施了《有機食品技術(shù)規(guī)范》，已經(jīng)具備比較完善的監(jiān)管法規(guī)，我國還與國際組織和國外合作建立了認證機構(gòu)，這為我國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了制度保障。但在實際運行中，由于管理機構(gòu)較多、涉及的國內(nèi)外認證機構(gòu)標準不統(tǒng)一、社會信用較差、大眾認知有限，這在一定程度上影響了認證產(chǎn)品的公信力。根據(jù)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展和有機食品貿(mào)易的競爭優(yōu)勢，本文建議在原有有機農(nóng)業(yè)監(jiān)管、認證等多部委負責(zé)基礎(chǔ)上，合并成立一個由農(nóng)業(yè)部管理的權(quán)威的國家有機農(nóng)業(yè)發(fā)展機構(gòu)，制定有機農(nóng)業(yè)發(fā)展長期規(guī)劃、監(jiān)管有機農(nóng)業(yè)和有機食品貿(mào)易。

本文作者：謝玉梅 單位：江南大學(xué)商學(xué)院