本文作者：張友冬 單位：湖南省懷化市城建檔案館

欠發(fā)達地區(qū)城建檔案管理機構檔案利用的主體主要為建設單位、施工單位、監(jiān)理單位、設計單位、勘察單位、司法機關及裝修、維修、維權、辦證的公民，主要是為城市總體規(guī)劃的編制、建設項目的選址與建設、工程改建擴建、項目審計、建筑物的維修、建筑房地產業(yè)的資質申報、產權的確認、訴訟案件的辦理等工作提供利用服務，城建檔案的潛在價值還沒得到全面挖掘。依賴手段落后。欠發(fā)達地區(qū)城建檔案管理機構雖然也添置了一些現代化的管理設備，但管理方式與傳統(tǒng)方式差別不大。就提供利用而言，還是通過紙質的檔案信息登記目錄來手動查閱，其耗時之長、效率之低可想而知。而且長期手工調用，極易使原件遭到磨損、損壞，縮短其利用年限。服務的層次低。因為編研能力有限，以及城建檔案信息化程度低，許多欠發(fā)達地區(qū)城建檔案管理機構城建檔案信息資源開發(fā)的產品少且層次低，社會提供利用主要是提供檔案原件借閱、檔案復制品、提供咨詢、出具檔案證明等。服務的方式是被動的、滯后的、單向的或無向的，是典型的守株待兔式的等人上門式服務，存在著低效、低層次、受人為因素影響大的缺點。而高層次的服務利用，如舉辦檔案展覽、出版檔案文獻匯編、提供檔案信息參考資料、編輯檔案文獻電視片等城建檔案增值服務很少。

法制意識淡泊，館藏資源不足。豐富的館藏是檔案開發(fā)利用的基礎。近年來，欠發(fā)達地區(qū)城建檔案事業(yè)雖然得到長足發(fā)展，但相比社會發(fā)展對城建檔案的需求而言，城建檔案資源依然顯得“囊中羞澀”。有一部分建設單位其從事基建工作的管理、技術類人員，甚至包括一些領導，檔案法制意識淡薄，重建設、輕檔案的思想突出，只注重工程的投資、規(guī)模、質量等問題，對建設工程檔案在收集過程中是否齊全、完整、真實等重視不夠，建設工程檔案移交責任書制度和認可制度沒有得到很好的落實，致使大量的城建檔案不能及時進館，甚至被損毀、遺失等違法行為也頻繁發(fā)生。淡泊的法制意識嚴重影響欠發(fā)達地區(qū)城建檔案資源建設。其次是館藏單一的現象突出，也影響了利用工作。根據對一些城建檔案管理機構進館城建檔案主體的調查顯示，絕大部分是建設工程竣工檔案。即使在建設工程檔案方面，重點工程、市政工程、地下管線工程等城建檔案卻難于收集。于是，這些城建檔案管理機構館藏基本是房屋建筑工程檔案。此外，由于歷史原因，其它載體檔案如聲像檔案奇缺，村鎮(zhèn)建設檔案幾乎是空白。若長此下去，欠發(fā)達地區(qū)城建檔案管理機構將漸漸成為工程竣工資料檔案館。結構單一的館藏勢必影響檔案館社會功能的發(fā)揮。再次是一些區(qū)縣城建檔案工作都起步晚，為了擴大館藏數量，還存在館藏質量不高的問題，其結果勢必影響城建檔案信息資源的保存價值和利用率。開放力度不夠，宣傳工作較少。隨著社會民主與法制進程的不斷推進，社會各界檔案意識也在不斷提升。盡管《中華人民共和國政府信息公開條例》已明確規(guī)定，四類政府信息應當主動公開，公民、法人或者其他組織可以主動向政府申請獲取所需要的政府信息，但檔案保密意識是根深蒂固的，影響檔案開放利用。據調查，城建檔案在社會開放利用率仍處于相當低的狀況，大約不足10％。相比之下，歐美一些發(fā)達國家檔案開放率超過７0％。究其原因，一是由于社會公眾長期接觸的公開出版物為圖書、報刊（而檔案是不能向社會廣泛發(fā)行的），因此很自然地對檔案知之甚少；二是由于檔案部門封閉保守，市場意識不強，對館（室）藏檔案的內容、成分以及查檔的途徑、方法宣傳報導較少；三是檔案人員“保密保險”、“利用危險”等陳舊觀念還未根本改變。常常把保守檔案機密與開放開發(fā)利用檔案信息資源對立起來，使保密擴大化、絕對化。以上種種原因導致了民眾對城建檔案管理機構充滿了神秘感，很大程度上限制了城建檔案開發(fā)利用工作。而欠發(fā)達地區(qū)由于受到社會經濟發(fā)展滯后的影響，城建檔案工作更是處于一種封閉或半封閉狀態(tài)，思想觀念陳舊，條條框框多，檔案開放開發(fā)利用率遠低于發(fā)達地區(qū)。

信息化程度低，服務手段落后。近年來，隨著數字化、網絡化技術的普及，許多欠發(fā)達地區(qū)城建檔案管理機構購置了現代化設備，但是將這些現代化設施應用于城建檔案管理的還比較少。據統(tǒng)計，由于經費、人才等因素的限制，我國中西部地區(qū)有相當一部分城建檔案信息化工作剛剛才起步，有些甚至還只是一個長遠規(guī)劃，大約40％左右的地州市級城建檔案館、70％左右的縣級城建檔案室沒有建立獨立的門戶網站。即使建立了網站，大部分也沒有連接城建檔案信息數據庫和檔案查詢數據庫，也無法實現服務手段自動化和網絡化。落后的服務手段是滿足不了社會日益增長的對城建檔案利用的需求。經費投入不足，利用費用較高。由于財政經費投入不足，為維護運轉，我國檔案管理機構特別是各專業(yè)檔案管理機構、部門檔案管理機構往往實行有償服務，收取較高的服務費，相比西方發(fā)達國家檔案利用費用就比較少，甚至以免費利用為主。較高的利用服務費用也是影響檔案利用的一個重要因素。業(yè)素養(yǎng)不高，檔案隊伍不穩(wěn)。近年來，無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)城建檔案從業(yè)人員中呈現年輕化、高學歷化、高職稱化的趨勢。但不可否認的是，基層城建檔案人才隊伍現狀不容樂觀。一個最突出的問題就是專業(yè)性差。目前，在基層也不乏一些城建檔案“專家”，但大多也只能算是“土專家”，更有甚者是從其他崗位直接就過渡到城建檔案崗位，只是通過后期的培訓和自學來彌補了一定的專業(yè)缺限，沒有什么專業(yè)素養(yǎng)可言。真正高學歷的檔案、計算機、工程專業(yè)人才在基層城建檔案部門相當稀缺，而能夠同時具備城建檔案管理知識、現代信息技術，還能掌握一些工程技術、外語知識且具備編研能力的復合型人才，在這些地區(qū)可謂是鳳毛麟角。其次是基層隊伍不穩(wěn)定。欠發(fā)達地區(qū)基層城建檔案人才流動性大，變動比較頻繁，專職工作人員普遍偏少。這一現象在縣級檔案城建部門表現尤為突出。實踐證明，專業(yè)素養(yǎng)不高、變動比較頻繁的隊伍是做不好城建檔案利用工作的。

管理體制落后。經過多輪行政機構的改革后，地方建設行政主管部門職能迅速縮小。在機構改革前，作為建設系統(tǒng)行政主管部門的建委，負責建設系統(tǒng)規(guī)劃、環(huán)保、房地產、城市公用事業(yè)等部門的歸口管理，機構改革后，建設行政管理由統(tǒng)一變?yōu)榉稚ⅲ瓪w口管理部門大部分已直屬當地政府領導。盡管國家有相關法規(guī)明確規(guī)定，建設單位應當嚴格按照國家有關檔案管理的規(guī)定，及時收集整理建設項目各環(huán)節(jié)的文件資料，并按照程序在建設工程竣工驗收后，及時向建設行政主管部門移交建設工程項目檔案。但在具體實施過程中，除了一般的建設工程由于要工程備案而必須取得建設工程檔案合格證需要嚴把關外，其他的檔案門類，由于跨系統(tǒng)、跨部門行政管轄，特別是與城市安全息息相關的電力、通信、地下管線等重要工程項目檔案很難及時接收進館。如地下管線工程檔案，從歸屬和流向上講無疑屬城建檔案，但從目前的管理體制來看，十幾種地下管線分屬不同的主管部門，所以給地下管線工程檔案的收集、利用服務帶來困難。地方分散性的行政機構體制，使得與城市建設息息相關的城建檔案資源難以得到及時收集與集中的保管，這樣勢必影響城建檔案的利用。