本文作者：王強(qiáng) 單位：南京大學(xué)哲學(xué)系 西北大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院

一、這一時(shí)期也是思想激蕩和理論層出的時(shí)期

在新公共行政和新公共管理等行政理論影響下,全球出現(xiàn)一股勢(shì)不可擋的公共行政變革潮流,且各國(guó)政府在變革過程中出現(xiàn)諸多趨同現(xiàn)象,如行政職能市場(chǎng)化、行政權(quán)力分散化、公共服務(wù)社會(huì)化、政府理念企業(yè)化、政府治理電子化等等。〔2〕主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

第一,縮小政府職能,減少公共開支。在縮減公共開支,建立“精干、效能”的“小政府”方面,西方國(guó)家普遍采取分散、轉(zhuǎn)移政府專業(yè)管理職能的方法。其一是國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化,即將部分國(guó)有企業(yè)和資產(chǎn)讓渡給私人經(jīng)營(yíng);其二是公共服務(wù)社會(huì)化,即將部分公共服務(wù)事務(wù)委托給民間團(tuán)體或者私人管理;其三是政府業(yè)務(wù)合同化,即將部分業(yè)務(wù)推向市場(chǎng),以契約的形式,保證業(yè)務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在縮小政府管理權(quán)限,減少公共開支的同時(shí),西方國(guó)家也注意加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能,通過制定指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)計(jì)劃,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景作出預(yù)測(cè)和分析。

第二,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員,建立精干政府。建立精干、合理、高效的政府機(jī)構(gòu)是各個(gè)國(guó)家行政改革的重要目標(biāo)。1984年,日本政府對(duì)12個(gè)省廳的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大幅度的調(diào)整合并;1987年,澳大利亞政府將28個(gè)部合并為18個(gè)部。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí),西方國(guó)家政府還采取了緊縮編制、精簡(jiǎn)冗員的做法,以建立精干效能的政府。目前西方發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)閣機(jī)構(gòu)大多實(shí)行“大部門體制”,內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置一般在20個(gè)以下,其中加拿大最多,為19個(gè),英國(guó)法國(guó)都是18個(gè),美國(guó)15個(gè),日本則只有1府12省廳。

第三,實(shí)行權(quán)力下放,擴(kuò)大地方權(quán)力。20世紀(jì)70年代以來,這方面的改革以分權(quán)為主流。如里根政府提出了“還政于州”的口號(hào),給州政府更多的自主權(quán);日本政府則通過法律,使地方政府具有更大的自主權(quán);法國(guó)政府也以法律形成關(guān)于權(quán)力下放和權(quán)力分散的基本格局?？傆^西方國(guó)家權(quán)力下放歷程,我們發(fā)現(xiàn),其堅(jiān)持財(cái)權(quán)集中,事權(quán)分散的原則,這樣既保證國(guó)家利益得以維護(hù),又充分調(diào)動(dòng)地方的積極性、主動(dòng)性?！?〕20世紀(jì)七八十年代,西方發(fā)達(dá)國(guó)家的行政改革在總體上是成功的,概其經(jīng)驗(yàn),主要包括以下幾個(gè)方面:其一,漸進(jìn)的改革。西方國(guó)家的行政改革,大多沒有采取突變的形式,而是采用漸進(jìn)式的改革,這樣就確保了行政改革的穩(wěn)步發(fā)展、有序前行。其二,法制的保障。西方國(guó)家行政改革中特別注重法制建設(shè),行政改革的每個(gè)步驟、措施,都要由議會(huì)通過的相應(yīng)法律作為依據(jù)才能具體實(shí)施。其三,高效的進(jìn)行。西方國(guó)家行政改革特別強(qiáng)調(diào)效益問題,將企業(yè)管理中的“顧客至上”原則應(yīng)用于公共管理之中,不斷提高服務(wù)質(zhì)量,滿足顧客的訴求。當(dāng)代西方國(guó)家政府在現(xiàn)代化進(jìn)程中積累的成功經(jīng)驗(yàn)是人類共同的財(cái)富,值得我們學(xué)習(xí)和借鑒,而且從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,借鑒和總結(jié)他人的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),有助于縮短中國(guó)行政現(xiàn)代化的博弈過程,較少試錯(cuò)次數(shù),從而降低行政現(xiàn)代化的成本?；诖?鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要“認(rèn)真調(diào)查研究,比較各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)”,而后“集思廣益,提出切實(shí)可行的方案和措施”〔4〕,推動(dòng)中國(guó)的行政改革和現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、鄧小平對(duì)當(dāng)代西方行政改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒

鄧小平長(zhǎng)期從事黨、政、軍高層管理工作,這是他具備豐富經(jīng)驗(yàn)和杰出才能的基礎(chǔ);與此同時(shí),鄧小平還具備一般高層領(lǐng)導(dǎo)者所不多的特殊經(jīng)歷,這就是他旅法留蘇、多次訪美、訪日、訪歐的廣泛國(guó)外生活的閱歷。這使得他“比其他人更早了解有關(guān)別國(guó)現(xiàn)發(fā)表展和生活水平的情況”〔5〕,“對(duì)外國(guó)人以及外國(guó)人對(duì)中國(guó)的看法抱有極大的興趣”〔6〕。鄧小平特殊的生活實(shí)踐和個(gè)性品質(zhì),使得他能夠放眼看世界,不斷地同外部環(huán)境進(jìn)行對(duì)話溝通。從世界現(xiàn)代化圖式出發(fā),鄧小平反對(duì)凡事都要先拷問姓“資”還是姓“社”的對(duì)象性思維,對(duì)此類人,鄧小平嚴(yán)肅斥責(zé)其“連基本的常識(shí)都沒有”。因?yàn)?ldquo;資本主義已經(jīng)有了幾百年歷史,各國(guó)人民在資本主義制度下所發(fā)展的科學(xué)和技術(shù),所積累的各種有益的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),都是我們必須繼承和學(xué)習(xí)的”〔7〕。并預(yù)言:經(jīng)過改革“我們的制度將一天天完善起來,它將吸收我們可以從世界各國(guó)吸收的進(jìn)步因素,成為世界上最好的制度”〔8〕。

第一,借鑒西方國(guó)家政府官員的任期制,廢除領(lǐng)導(dǎo)崗位終身制。西方各國(guó)內(nèi)閣每屆都有一定的期限,而且主要領(lǐng)導(dǎo)人的任期都不能超過兩屆,這種做法在一定程度上,可以防止個(gè)人專權(quán)。建國(guó)后,中國(guó)實(shí)際上存在著領(lǐng)導(dǎo)崗位終身制問題,這在一定程度上導(dǎo)致個(gè)人專斷、官僚主義,影響了社會(huì)主義民主化進(jìn)程。鄧小平指出:“世界各國(guó)都有自己的退休制度。……我們也需要有個(gè)年齡的限制。”〔9〕在鄧小平影響下,1982年2月,中共中央做出了《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》,同年《憲法》規(guī)定國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人連續(xù)任職不得超過兩屆。1984年10月,就干部年輕化問題鄧小平再次指出:“這一點(diǎn),也要學(xué)發(fā)達(dá)國(guó)家。……好多國(guó)家大部分部長(zhǎng)是三十幾歲,也有歲數(shù)大一些的,但比較少?？偫須q數(shù)可能比較大,一般也是五十多歲。”〔10〕鄧小平不僅是這樣說的,也是這樣做的,1985年,他主動(dòng)從行政管理一線退下來,不再從事具體行政管理事務(wù),這對(duì)建立合乎理性的領(lǐng)導(dǎo)干部交替制度具有十分重要的意義。

第二,借鑒西方國(guó)家規(guī)范化的制度優(yōu)勢(shì),克服人治化傾向。制度是理性的重要載體,無規(guī)則即是無理性〔11〕。在西方無論是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)還是管理學(xué),“制度”都是一個(gè)主要范疇,美國(guó)政治學(xué)家賽繆爾•亨廷頓認(rèn)為:制度是“穩(wěn)定的,受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”〔12〕;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要代表人物諾斯則認(rèn)為“制度是一系列被制定出來的規(guī)則,守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”〔13〕;羅爾斯將“制度理解為一種公開的規(guī)范體系”〔14〕;阿爾蒙德認(rèn)為“政治制度是一個(gè)社會(huì)用來系統(tǒng)表達(dá)和貫徹其共同目標(biāo)的各種安排的重要部分”〔15〕。中國(guó)傳統(tǒng)政治制度,“封建專制傳統(tǒng)比較多,民主法制傳統(tǒng)很少”〔16〕。為此鄧小平強(qiáng)調(diào)“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”〔17〕,所以他總是“考慮從制度上解決問題”,通過“改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度,……加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展”〔18〕。

第三,借鑒西方國(guó)家的公務(wù)員制度,改革干部人事制度。西方公務(wù)員制度建立在兩黨制基礎(chǔ)之上,其將政府工作人員分為“政務(wù)官”和“事務(wù)官”,“事務(wù)官”不與政黨共進(jìn)退,通過公開考試、嚴(yán)格考核、擇優(yōu)錄取的方式選拔。這主要是為防止兩黨輪流執(zhí)政而導(dǎo)致政府管理中斷,客觀上也造就了大量?jī)?yōu)秀政府管理者。鄧小平善于吸收和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的人事管理制度和有益經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合中國(guó)國(guó)情形成具有中國(guó)特色的干部人事制度。1979年,在談到“認(rèn)真選拔接班人”時(shí),鄧小平說:“我們說資本主義社會(huì)不好,但它在發(fā)現(xiàn)人才、使用人才方面是非常大膽的。它有個(gè)特點(diǎn),不論資排輩,凡是合格的人就使用,并且認(rèn)為這是理所當(dāng)然的。”〔19〕1980年,在中央軍委擴(kuò)大會(huì)議上,鄧小平指出:“一般資本主義國(guó)家考法官、考警察,條件很嚴(yán)格,我們更應(yīng)該嚴(yán)格,除了必須通曉各項(xiàng)法律、政策、條例、程序、案例和有關(guān)的社會(huì)知識(shí)以外,特別要求大公無私、作風(fēng)正派。”〔20〕在鄧小平干部人事制度思想的指導(dǎo)下,1988年,國(guó)務(wù)院成立人事部,主要負(fù)責(zé)推行國(guó)家公務(wù)員制度的建設(shè)。1993年,《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》正式產(chǎn)生,并在此基礎(chǔ)上形成了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(2005年4月27日頒布)。