作者：何艷冰 金玉萍 單位：鄭州交通職業(yè)學院

行政監(jiān)督乏力是近幾年理論界在研究探索反腐防腐過程中根據(jù)現(xiàn)實提出的新的研究對象。乏力主要是指缺乏效力或者力度；行政監(jiān)督乏力是指黨和國家提倡和制定的制約政府機關及其工作人員的行政監(jiān)督制約機制，由于諸多因素導致其在實際工作中不能很好地發(fā)揮作用或者效力不足。這使得反腐工作受到嚴重影響，成為現(xiàn)階段我國行政腐敗行為持續(xù)發(fā)生的關鍵要素之一。

一、行政監(jiān)督制約的機制與行政監(jiān)督乏力

目前，行政權力腐敗現(xiàn)象嚴重危害著人民安定和社會的發(fā)展。于是制約公共行政權力，強化行政監(jiān)督效能是當今處理社會問題的關鍵環(huán)節(jié)之一。我們從實踐中得出：行政監(jiān)督是通過法律程序、政治權威或行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的層級節(jié)制關系，對國家行政機關和工作人員在行政過程中采取的行政行為是否合法、合理，以及是否遵紀守法的情況實施全面系統(tǒng)地監(jiān)察和督導活動。行政監(jiān)督是政府職能實現(xiàn)的有力保證，是防止濫用權力、以權謀私和權力異化的重要手段，是保證國家機器正常、協(xié)調(diào)和高效運轉的主要條件。

我國已初步建立了一套具有中國特色的較為全面的行政監(jiān)督制約機制。主要分三部分：一是基于權屬關系的內(nèi)部監(jiān)督，有主觀監(jiān)督、自我監(jiān)督；二是專門監(jiān)督，有監(jiān)察、審計機關的監(jiān)督，也有人把這些列入內(nèi)部監(jiān)督之中；三是外部監(jiān)督，有黨紀監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。這些結合起來形成了我國比較完備的行政監(jiān)督制約機制。事實證明，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制約機制從建立以來，對實現(xiàn)國家行政管理的法制化，對保護國家、集體和公民的合法權益，對克服官僚主義、提高行政效率，對防腐反腐加強廉政建設都起了重要作用。也證明了這一機制是符合我國國情的。但問題在于，也正是事實告訴我們腐敗問題尤其是行政腐敗還未從根本上得到遏制，甚至從一定意義上講，目前我國仍處在腐敗高發(fā)期。我國的內(nèi)部監(jiān)督重修養(yǎng)缺乏法律約束，流于形式；專門監(jiān)督機制阻礙重重，外部監(jiān)督力量薄弱。所以在實踐中，監(jiān)督制度軟化，很難落到實處，出現(xiàn)種種“虛監(jiān)”“、空監(jiān)”現(xiàn)象，行政監(jiān)督乏力表現(xiàn)十分明顯。

在現(xiàn)實生活中，權力濫用和權力運行不規(guī)范仍普遍存在，部分政府官員和司法人員的腐敗問題還相當嚴重，腐敗分子還在產(chǎn)生，腐敗行為仍在進行，腐敗形式多種多樣。種種現(xiàn)象表明我們的法制建設和道德建設仍需進一步加強，也更說明我們的行政監(jiān)督制約機制仍需完善。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制約機制在實際運行中發(fā)揮的作用及所取得的成就，我們需要合理、切實的發(fā)現(xiàn)制度缺陷來發(fā)現(xiàn)問題，并不斷完善我國的行政監(jiān)督制約機制以充分發(fā)揮它的效能。

二、我國現(xiàn)階段行政監(jiān)督乏力的原因

第一，從行政監(jiān)督制約機制自身來看，存在缺陷和弊端。這影響了行政監(jiān)督效能的很好發(fā)揮。一方面，行政監(jiān)督主體和部門雖然很多，但缺乏科學的配合與協(xié)調(diào)，各種監(jiān)督機關整體合力的發(fā)揮不夠。我國現(xiàn)階段，除司法機關、監(jiān)察機構和紀檢機構相互間職權分明和協(xié)調(diào)密切之外，其他的監(jiān)督實際上處于分散化運行的狀態(tài)。各種監(jiān)督主體的監(jiān)督權分散化運用使得監(jiān)督體系很難發(fā)揮最大效力，同時也造成行政監(jiān)督機構重疊、各監(jiān)督機構分工不清、職責不明等現(xiàn)象。另一方面，制度安排不夠合理，立法對執(zhí)法缺乏有效制約，致使出現(xiàn)人大監(jiān)督缺乏力度，執(zhí)法權力內(nèi)部缺少相互制約機制，執(zhí)法權力間的平行或交叉雙向制約均不存在等問題。

第二，監(jiān)督機構缺乏必要的獨立性。從專門監(jiān)督機制來看，一方面檢察機關在一定程度上受制于當?shù)卣瑹o法完全做到司法獨立，雖然理論上接受上級檢察機關的指導，但是實際上主要受當?shù)卣念I導，經(jīng)費、人事等受制于地方黨政機關，結果造成被監(jiān)督者實際領導監(jiān)督者的被動局面。從外部監(jiān)督看，黨政很難分家，導致監(jiān)督乏力；另外，群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督等往往缺乏固定權威的制度安排作為保障，或是對腐敗者缺乏威懾力，或是追蹤曝光嚴重滯后，也存在監(jiān)督乏力現(xiàn)象。

第三，行政監(jiān)督缺乏法律制度保障。法律是行政監(jiān)督有效進行的關鍵制度保障，而且健全的監(jiān)督法律體系是保證行政監(jiān)督效能充分發(fā)揮的法律基礎。法律保障首先會賦予監(jiān)督者以應有的權力，從而保障其合法權益，使其充分行使監(jiān)督權，發(fā)揮積極的行政監(jiān)督作用；同時，法律對監(jiān)督工作在一定程度上加以規(guī)范和制約，也會對監(jiān)督領域產(chǎn)生腐敗加以遏制。但是我國的監(jiān)督立法存在一些缺陷，例如，一些重要的監(jiān)督法律空缺，完整的監(jiān)督法律體系還未完成，缺乏一些必要的監(jiān)督法律法規(guī)；在一些專門監(jiān)督中，由于法律規(guī)范缺乏明確的監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序，造成監(jiān)督權的運行往往無章可循，并且一些監(jiān)督主體的監(jiān)督權缺乏保護措施。監(jiān)督處罰措施不完備，不能體現(xiàn)監(jiān)督的強制性，從而弱化了監(jiān)督效力。人大作為權力機關，其監(jiān)督本應具有最高權威，但由于人大執(zhí)法監(jiān)督制度不夠健全，對監(jiān)督中出現(xiàn)的問題不能及時解決，監(jiān)督乏力。司法監(jiān)督以國家強制力為后盾，是主要的權力監(jiān)督部門，由于“不告不理”的司法原則，法律監(jiān)督具有被動性。總體來說，我國公民法律意識較弱，尚未拿起法律的武器維護自己的合法權利，監(jiān)督作用未發(fā)揮出來。

第四，行政監(jiān)督還受到政府的“暗箱行政”的阻礙。“暗箱行政”可以理解為是依靠政府官員的暗箱操作和雙面手段來進行施政的一種行政理念和行政范式，這主要普及于大眾傳媒和公民社會不發(fā)達的傳統(tǒng)社會。暗箱行政侵犯了公民的知情權，阻礙了公民監(jiān)督和公民參與，是導致權力尋租和其他行政腐敗的等丑惡現(xiàn)象的主要原因。但是，我國政府很少實行“陽光行政”，政務公開只是提到口頭上，形成文件，規(guī)定權利內(nèi)容的義務和責任的法律很少。這就為行政腐敗提供了條件。近幾年由于暗箱操作導致的行政腐敗案件逐漸增多，更要求強化行政監(jiān)督效能，加強政務公開的法制化程度。

第五，我國行政監(jiān)督主體的素質(zhì)參差不齊。監(jiān)督主體的自身素質(zhì)對監(jiān)督工作來說關系重大。雖然大部分監(jiān)督人員的知識水平、業(yè)務能力比較好，但一些監(jiān)督部門的腐敗現(xiàn)象也時有發(fā)生。在法律監(jiān)督中，一些司法部門和干警由于缺乏法律知識而辦錯案，甚至干出嚴重的違法行為。這些也影響了監(jiān)督機關的形象，并且阻礙了監(jiān)督效能的發(fā)揮。職務犯罪與“權力個人化”形態(tài)同生共存。基層行政執(zhí)法人員掌管業(yè)務的直接性，給當事人產(chǎn)生一種直觀上的錯覺,那就是“執(zhí)法官”有權,是否處罰及處罰的輕重全憑他的一句話就可定局,只要與他們搞好關系,就能減輕處罰或不處罰。行政執(zhí)法人員在履行職責中自覺或不自覺被那些“有心人”當成了重點“目標”，成了被腐蝕的主要對象。而私欲使缺少監(jiān)督制約的“個人化了的權力”發(fā)生權力的出租，從而形成權力的市場化，例如，鄭州市國家稅務局高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)分局稽查局原局長華峰受賄、徇私舞弊不移交刑事案件一案就是一個典型。第六，從監(jiān)督環(huán)節(jié)看，只注重事后監(jiān)督。事后監(jiān)督，只是在出了問題且影響較大時才去監(jiān)督，使監(jiān)督功能局限在對行政腐敗的補救上，無法形成經(jīng)常、連續(xù)的過程，在一定程度上縱容了行政腐敗。