作者：丁文俊 單位：財政部農業司林業處

在研究編制“十二五”規劃綱要時，黨中央明確提出要重視頂層設計，加強對改革的統籌力度，把已經或將要實施的政策措施，與社會主義市場經濟等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，把改革真正提升到制度和體制建設的層面。運用頂層設計的理念，從根本性、整體性、系統性等角度去把握、分析、構建林業財政政策，對于提升政策視野、加強政策儲備，逐步完善林業財政政策體系具有重要意義。

一、統籌研究，綜合解決是“十一五”時期林業財政工作的突出亮點

（一）建立補貼體系，實現了全覆蓋“。十一五”時期，中央財政相繼開展了林木良種補貼、造林補貼和森林撫育補貼等三項補貼試點工作。從此，契合林業生產全過程的良種、造林、撫育等各環節均得到中央財政支持，填補了財政投入的空白，實現了全覆蓋。林業逐步從傳統、粗放、外延式發展階段向現代、精細、內涵式發展階段邁進。

（二）銜接相關政策，推動了齊發展“。十一五”時期，中央財政在研究完善各項政策時，按照“先銜接、后聯動”的步驟，有力地推動了各項政策的均衡發展。在研究天然林資源保護工程二期財政政策時，將森林管護補助政策與森林生態效益補償基金并軌，并明確管護費標準還可隨社會工資等因素適當調整。這一舉措的出臺，避免了單一工程造成的總體政策不平衡，推動了各項建設齊頭并進。

（三）統籌推進改革，激發了生產力“。十一五”時期，中央財政著力推進了以集體林權制度改革為主體的林業體制改革，以“統籌推進”為出發點，分別從直接補助、間接減負、增強后勁等多個角度發力。首先是對全面開展改革的地區安排工作經費補助，有力地促進了“明晰產權、勘界發證”的工作；其次是減輕了林業生產經營者的負擔，將育林基金征收比例從20%降低到10%以下，并對地方財政減收部分安排轉移支付補助；第三是迅速擴大林業貸款貼息規模，對改革激發的貸款需求予以貼息扶持，并安排保險保費補貼，建立了政策性森林保險制度，從而增強了抵御風險的能力。在中央財政“組合拳”作用下，集體林權制度改革全面、迅速地推進，全國超過8成的集體林地完成了改革，農村基本經營制度得到了穩定和完善，現代林業發展獲得了強大動力。實踐證明，統籌研究、綜合解決的做法，對整體地、系統地推進林業財政政策體系建設發揮了重要作用。“十一五”的工作，已經在一定程度、一定范圍上踐行了頂層設計的理念。但是，與黨中央的要求相比，我們對于頂層設計理念的把握還不夠深入。

二、頂層設計理念與林業財政政策

頂層設計的理念最初來自于工程建筑學。比如，要完成某一項工程，必須要思路一致、功能協調、結構統一、資源共享、部件標準化，從全局出發，對項目的各個層次和要素進行統籌考慮。第二次世界大戰后，這一工程建筑學理念被西方國家廣泛應用于軍事和社會管理，逐漸成為政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的重要思維方式。改革開放以來，推動我國各項事業發展的重要模式是“摸著石頭過河”，即先行試、大膽干、有錯改。這種模式，為突破陳舊體制的束縛，迅速打開工作局面提供了方法論依據。如今，改革開放已愈33年，各種矛盾錯綜復雜、各種利益交錯制肘，任何一項政策變動已不可能再讓所有人獲益。先試先干再改的模式，讓國家付出了高額學費，浪費了諸多良機。因此，改革必須要有序進行。運用頂層設計的理念，就是為改革提供可遵循的“序”。將頂層設計理念運用于林業政策研究，主要把握以下三個方面：一是根本性，即從根源和主要矛盾出發。根本性是頂層設計理念的首要點。只有把握了林業發展的根源和主要矛盾，才能使政策體系符合國家對于林業發展的戰略定位，滿足社會對于林業發展的主體需求。二是整體性，即從整個集體或事物的全體出發。整體性是頂層設計理念的核心點。要把每一項林業財政政策的設計，放之于整個林業乃至大農業、大生態的全局中考慮，放之于全國一盤棋的總體中謀劃。三是系統性，即從相互聯系、相互作用出發。系統性是頂層設計理念的關鍵點。要始終從系統的角度來設計和完善林業財政政策，注重內部的綜合平衡，確保政策體系高效、穩定。

三、運用頂層設計理念，是推進林業發展的重要途徑

———從生態安全的角度看。林業“三個系統一個多樣性”是維護國家生態安全的基礎。森林生態系統是地球之“肺”，濕地生態系統是地球之“腎”，生物多樣性是地球之“免疫系統”，荒漠化生態系統是地球之“癌”。四者互為因果、缺一不可，不能厚此薄彼。長期以來，對森林生態系統的投入遠遠大于對保護濕地生態系統、生物多樣性以及防治荒漠化的投入。今后一段時期，要在繼續保持對森林生態系統支持勢頭的同時，著力加大對保護濕地生態系統、生物多樣性和防治荒漠化的投入力度。

———從生產促進的角度看。育苗、造林、管護、撫育經營至成材是林業生產的有機整體，就像人從孕育、出生、養育、教育鍛煉至成才一樣。過去，受財力所限和形勢所迫，把主要精力用于造林及管護，在低水平保護了森林資源，推進了國土綠化。今后一段時期，要在繼續支持造林和管護的同時，大力扶持良種苗木培育和森林撫育經營，并做好科技推廣工作。

———從區域發展的角度看“。十一五”時期，中央財政安排的林業財政資金的80%以上用于支持天然林資源保護、退耕還林等兩大林業重點生態建設工程，其中天然林資源保護工程覆蓋東北、內蒙古等重點國有林區和長江上游、黃河上中游地區的17個省（區、市），退耕還林工程覆蓋中西部水土流失嚴重的25個省（區、市）。除此以外，其他省（區、市）得到的中央財政投入很少。即便在同一省（區、市）內，受工程區范圍的限定，相當部分地區也得不到有效扶持。這種情況，盡管與林業的地域性相關，但違背了均衡發展的要求。今后一段時期，要逐步改變林業財政政策受制于重點工程的局面，增加對非重點工程省（區、市）的扶持，加大對非工程市（縣、區）的投入，并支持非重點工程省（區、市）出臺局部性生態建設和林業發展規劃，逐步使林業財政政策向普惠制目標邁進。