作者：顧凱平 劉音 單位：北京林業(yè)大學

系統(tǒng)論認為，宇宙萬物都是由相互聯(lián)系、相互依賴、相互影響的若干組成部分組成的具有特定功能的有機整體，即稱為系統(tǒng)，同時他們又是更大的系統(tǒng)的組成部分。系統(tǒng)的最基本特征是系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)的結構性。系統(tǒng)結構所指的是隨著時間的推移，影響系統(tǒng)行為的一些關鍵性的相互關系。然而，我們多半未能認知這些關系，只發(fā)現(xiàn)自己不得不這樣做。人類的每一項政策，都是改變系統(tǒng)結構的重要力量，使系統(tǒng)向著良比或惡性方向發(fā)生變化。因此，用系統(tǒng)理論對林業(yè)政策進行系統(tǒng)思考，是至關重要的。

一、整體論—林業(yè)和林業(yè)政策

過去人們認識林業(yè)是從林業(yè)生產(chǎn)木材開始的，把林業(yè)理解成一個栽樹砍木頭的部門，這時人們只看到林業(yè)這個復雜巨系統(tǒng)的一部分。隨著森林生態(tài)功能和其他社會功能日益為人類所重視，森林在陸地生態(tài)系統(tǒng)中的主體地位日益被社會所認識，林業(yè)已是一個承擔著國土綠化、防沙治沙、生物多樣性保護、濕地保護和林產(chǎn)品供應在內的兼有產(chǎn)業(yè)職能，主要承擔生態(tài)環(huán)境建設和保護職能的社會公益部門。林業(yè)具有這些職能不是自封的，也不是任何人主觀上想賦予或想取消就可以辦到的。這是由地球這個包括自然地理、社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境在內的復雜巨系統(tǒng)的結構所決定的，是由以億年為考察周期的碳平衡和循環(huán)規(guī)律決定的。簡言之，是由地球這一巨系統(tǒng)內的各種主體及要素之間的內在聯(lián)系決定的。這一內在聯(lián)系是由林業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營對象是森林及森林的功能決定的。綠化國土主要靠森林，這是無可爭議的了。

近年來，沙塵暴和揚塵天數(shù)日益增多，防沙治沙日益成為人們關注的問題之一。要想遏制沙化，也必須植樹造林，而且不形成林網(wǎng)也不能防沙治沙，這也是無可爭議的。生物物種大部分分布在森林中，因此，保護陸地生物多樣性和保護森林是一回事，將其定為林業(yè)的職能是必要的。另外，濕地保護也應是林業(yè)部門的職責。這樣，國土綠化、防沙治沙、生物多樣性保護、濕地保護和林產(chǎn)品提供等林業(yè)的職能缺少一項都不是一個整體性的林業(yè)，都可能會使生態(tài)反饋鏈產(chǎn)生斷裂，使系統(tǒng)缺少必要的依賴機制、制約機制，使系統(tǒng)整體功能衰落、退化。就是說，林業(yè)諸職能是一個系統(tǒng)，作為調節(jié)林業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、組織結構的林業(yè)政策也是一個系統(tǒng)，二者形成的體系框架如圖一所示。

二、結構論—調整政策

調整就是優(yōu)化系統(tǒng)結構，調整能在投入等系統(tǒng)要素沒有大的增加的情況下增強系統(tǒng)的功能。林業(yè)政策系統(tǒng)，是林業(yè)系統(tǒng)中最有活力的一個子系統(tǒng)，是統(tǒng)籌兼顧森林的生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益的手段。參與森林培育、保護、管理和開發(fā)利用的主體有國家(政府)、企事業(yè)單位、農(nóng)村集體、城鄉(xiāng)居民。、國家林業(yè)政策正是調節(jié)這些主體的林業(yè)行為的。政策調整是林業(yè)結構調整中最具活力的一個系統(tǒng)行為。政策調整應追求兩個目標:一是要完備，二是要協(xié)調。林業(yè)政策如果只是反映林業(yè)經(jīng)營管理全過程的某一個階段，這是一個結構不完備的政策;如果政策失調，如果不能兼顧各個方面的利益，不能調動全社會的積極性，則只能是一個結構不良的政策。這樣的政策可能只是一個系統(tǒng)問題的癥狀解，是一個可能產(chǎn)生后遺癥的解?？上部少R的是從林業(yè)經(jīng)營管理全過程來看，我國的林業(yè)政策已經(jīng)幾乎覆蓋了各個方面;可是從兼顧各方面的利益和調動各方面積極性來看，目前還很不夠，可以說存在明顯失調。一是在國家利益和經(jīng)營主體利益上，可以說現(xiàn)在的林業(yè)政策是側重于國家和社會需求，即側重于宏觀方面，而林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的自主權保護不夠，其利益兼顧不夠，因而其積極性不高，全社會辦林業(yè)的局面還未形成，林業(yè)跨越式發(fā)展的局面還未形成;二是在“管”與“放”的關系上，長期處于“一管就死、一放就亂”的狀態(tài)，適度的問題未解決;三是在經(jīng)濟政策上明顯地存在著對非公有制林業(yè)的歧視，不公平，不公正;四是在政企關系上長期存在著嚴重的政企不分;五是林業(yè)財務與國家公共財務不接軌，不知林業(yè)的哪一些投入應該由國家公共財政開支，哪一些投人由企業(yè)從市場中取得。政策調整的思路，應從社會對林業(yè)的需求入手。社會要求林業(yè)發(fā)揮兩個方面的作用:一是發(fā)揮森林資源涵養(yǎng)水源、防風固沙、凈化空氣、美化環(huán)境、保護生物多樣性的功能;二是直接提供木材和其他眾多林產(chǎn)品。而森林本身都具有三大效益，只是不同林種、不同林齡結構，分布在不同生態(tài)區(qū)位上的森林其三大效益的作用各有所不同。在這種情況下，我們是采取一切森林都追求其全部三大效益呢?還是有所側重。當然，順其自然，讓一片森林發(fā)揮其最重要、最起作用的功能來得最為經(jīng)濟。

另外再從主體方面來看，政府是代表全社會最廣大人民利益的，它應該做其他主體不能做，也做不了、做不好的事情;而其他各種社會主體，如企業(yè)、事業(yè)、公司和個人都不可避免地站在局部立場上，他們不可能把社會的生態(tài)效益的追求放在首位。如果要他們都站在社會的立場上把社會公益需要放在首位，那就不是市場經(jīng)濟，只能是計劃經(jīng)濟。實行分類經(jīng)營是林業(yè)政策的總樞紐。首先我們應該把森林分成兩大類，一類是主導利用其社會生態(tài)功能的森林—生態(tài)公益林;一類是主導利用其提供有形林產(chǎn)品功能的森林—商品林，這就是森林分類經(jīng)營。從受益主體來看，生態(tài)公益林的受益者是社會全體公民，其代表是國家和政府，應該由政府代表全社會投入;商品林的受益者是其直接經(jīng)營者，因此，商品林的投入應該是其經(jīng)營者，經(jīng)營者應通過市場交易獲得收益。既然受益和投入主體不同，其所有權結構和經(jīng)營形式也不應該一樣。生態(tài)公益林最適應的所有權形式是國有，經(jīng)營形式應是國家出資組織隊伍進行經(jīng)營管理。不能實行國有國營的，國家也應出資對其所有者或者經(jīng)營者進行補償。商品林最適宜是多種所有制，多種經(jīng)營形式，所有權和經(jīng)營形式與受益者和投入者的利益關系越直接越好。在保持土地公有制不變的前提下，林地使用權和森林、林木所有權能實行民有民營的就應該實行民有民營，哪怕是私有私營的也可以。

在森林資源營造上，人們應有目的性。生態(tài)林自然主要利用其生態(tài)效益，那么就應該選擇那些枝葉茂盛覆蓋地面嚴密的樹種，最好形成復層的混交林相，造林方式最好是封山育林;而商品林則應該選擇高產(chǎn)出的樹種，采取大苗、深穴、施肥等集約化經(jīng)營措施，以獲取最大的經(jīng)濟效益。公益林的營造要實行義務植樹，部門單位綠化責任制等，以減輕政府公共財政負擔;商品林的營造則需要放開搞活，確保經(jīng)營者的經(jīng)營自主權。并應該根據(jù)這一原則調整森林資源管理政策，對商品林要放開放活，對公益林要更加嚴格管理。