作者：袁暢彥 單位：北京林業(yè)大學(xué)

進(jìn)入新世紀(jì),黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢(shì),制定了一系列保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)的政策,進(jìn)一步完善了天然林資源保護(hù)政策,提出了退耕還林(草)政策,似定了新的《森林資源實(shí)施條例》,發(fā)布了《植物新品種保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》(林業(yè)部分)和《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物名錄》,加大了林地保護(hù)力度和林木權(quán)屬的確定工作,積極探索深化林業(yè)稅費(fèi)改革的途徑。這些政策的實(shí)施,有力地推動(dòng)了我國生態(tài)環(huán)境建設(shè),全國累計(jì)完成投資946•70×108元,年均治理沙化土地1•92×106hm2,生態(tài)退化趨勢(shì)基本得以遏制,人與自然環(huán)境的關(guān)系得到了進(jìn)一步的和諧。

1生態(tài)政策的基本內(nèi)涵

現(xiàn)代林業(yè)生態(tài)政策是以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo),以重點(diǎn)工程建設(shè)為主要途徑,以體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為動(dòng)力,加速人與自然的和諧發(fā)展,加快現(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展步伐,縮短在常規(guī)狀態(tài)下恢復(fù)和發(fā)展森林資源所需要的時(shí)間。為共建共享社會(huì)主義和諧社會(huì)提供良好的森林資源環(huán)境質(zhì)量支持。

1•1多功能林業(yè)在森林資源經(jīng)營上,實(shí)現(xiàn)由單目標(biāo)經(jīng)營向多目標(biāo)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變,用森林資源的多功能滿足社會(huì)對(duì)林業(yè)的多需求,這是森林資源的最大優(yōu)勢(shì)。只有對(duì)森林資源實(shí)行多目標(biāo)經(jīng)營,充分發(fā)揮森林資源的多種生態(tài)產(chǎn)品功能,才能滿足社會(huì)對(duì)森林資源的多種需求,實(shí)現(xiàn)人與自然、環(huán)境的充分和諧,使森林資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益得以全面、可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1•2結(jié)構(gòu)林業(yè)在現(xiàn)代林業(yè)政策的指導(dǎo)下,改善林業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理:目前林業(yè)用地中,無林地占22%,疏林地和灌木林地占16%,經(jīng)濟(jì)林、竹林、未成林造林地和苗圃地占11%,林分平均郁閉度只有0•54。改善林種結(jié)構(gòu)不合理:用材林面積占47%,限制了森林資源多種功能的發(fā)揮;薪炭林面積占3%,而蓄積量只占1%,難以把大部分森林資源從薪材需求壓力下解放出來。改善林齡結(jié)構(gòu)不合理:中幼林面積占71•12%,可采面積不足全國林分總面積的10%,有近60%的木材采自中、幼齡林,從而嚴(yán)重削弱了森林資源的接續(xù)能力。改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理:第一產(chǎn)業(yè)比重達(dá)2/3以上,但發(fā)展后勁不足,第二產(chǎn)業(yè)比重不足30%,且過于分散,競爭能力不強(qiáng),第三產(chǎn)業(yè)起步晚,尚未形成規(guī)模,比重不到4%。在考慮總量平衡的同時(shí),必須大力引導(dǎo)土地利用結(jié)構(gòu)、森林資源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的和諧協(xié)調(diào),盡快扭轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)不合理的狀態(tài)[1]。

1•3精準(zhǔn)林業(yè)在現(xiàn)代林業(yè)政策的引導(dǎo)下,要實(shí)現(xiàn)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的和諧。我國森林資源質(zhì)量不高,林分每hm2蓄積量78•06m3,每hm2林分年生長量3•36m3,成熟人工林每hm2蓄積量71•55m3,只有成熟天然林的41%,制約著實(shí)現(xiàn)由采伐天然林為主向以采伐人工林為主的轉(zhuǎn)變[2]。這種局面的形成,主要是因?yàn)闋I林投入少,種苗質(zhì)量差,撫育不及時(shí),管理跟不上,經(jīng)營過于粗放。只有實(shí)現(xiàn)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營的和諧轉(zhuǎn)變,林業(yè)建設(shè)的質(zhì)量和效益才能大幅度提高。

1•4科技林業(yè)在現(xiàn)代林業(yè)政策的支持下,使林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的科技含量由低度化向高度化的和諧轉(zhuǎn)變。當(dāng)前全國林業(yè)良種使用率只有20%,林業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化率只有35%,科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率只有27•3%,林業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)處于初級(jí)技術(shù)、實(shí)用技術(shù)為主的低度化狀態(tài)。林業(yè)快速發(fā)展,必須以林業(yè)科技現(xiàn)代化為標(biāo)志。

2生態(tài)政策的重點(diǎn)工程

2•1天然林保護(hù)工程這是我國投資最大的生態(tài)工程。包括三個(gè)層次:全面停止長江上游、黃河中上游地區(qū)天然林采伐;大幅度調(diào)減東北內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國有林區(qū)木材產(chǎn)量;由地方負(fù)責(zé)保護(hù)好其他地區(qū)的天然林。主要解決這些區(qū)域天然林的休養(yǎng)生息和恢復(fù)發(fā)展問題。工程計(jì)劃調(diào)減木材產(chǎn)量1991萬m3,造林1•9×107hm2,管護(hù)森林1•4×108hm2,分流安置富余職工74萬人。

2•2“三北”和長江中下游地區(qū)等重點(diǎn)防護(hù)林建設(shè)工程這是我國涵蓋面最大的防護(hù)林工程,囊括了“三北”、沿海、珠江、準(zhǔn)河、太行山、平原地區(qū)和洞庭湖、鄱陽湖、長江中下游等地區(qū)的防護(hù)林建設(shè)。工程涉及28個(gè)省(區(qū)、市)的1696個(gè)縣,計(jì)劃造林3•4×107hm2,管護(hù)森林10•9×107hm2。其中“三北”防護(hù)林正按國務(wù)院批準(zhǔn)的工程總體規(guī)劃編制第四期建設(shè)方案,并將第四期工程建設(shè)的主要目標(biāo)確定為防沙治沙。

2•3退耕還林還草工程這是黨中央、國務(wù)院針對(duì)水土流失日趨加劇作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。目前已突破原定區(qū)域,成為一項(xiàng)全國性的生態(tài)建設(shè)工程,正按照統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)的原則,在17個(gè)省(區(qū)、市)試點(diǎn)。計(jì)劃到2010年控制水土流失面積3•4×107hm2,防風(fēng)固沙控制面積4•0×107hm2。

2•4環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程這是從北京所處位置特殊性及改善這一地區(qū)生態(tài)的緊迫性出發(fā)實(shí)施的重點(diǎn)生態(tài)工程,主要解決首都周邊地區(qū)風(fēng)沙危害問題,包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古和山西5個(gè)省(區(qū)、市)的75個(gè)縣,計(jì)劃到2010年林草覆蓋率由目前的6•7%提高到21•4%。

2•5野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工程這是具有多項(xiàng)戰(zhàn)略意義的生態(tài)和物種保護(hù)工程,主要解決物種保護(hù)、自然保護(hù)、濕地保護(hù)等問題。實(shí)施范圍包括全國具有典型性、代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然分布區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)等。2010年前重點(diǎn)實(shí)施大熊貓、金絲猴、藏羚、蘭科植物等10個(gè)野生動(dòng)植物拯救工程和森林、荒漠和濕地等30個(gè)重點(diǎn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工程。

2•6重點(diǎn)地區(qū)以速生豐產(chǎn)用材林為主的林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)工程這是增強(qiáng)林業(yè)實(shí)力的“希望工程”。這項(xiàng)工程,不但有利于解決我國木材和林產(chǎn)品的供應(yīng)問題,而且有利于減輕其他地區(qū)森林資源保護(hù)的壓力,促進(jìn)前五項(xiàng)生態(tài)工程建設(shè)。

3政策應(yīng)用評(píng)估

我國1999年開始實(shí)施退耕還林工程,這項(xiàng)工程涉及30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的1110個(gè)縣,國家為此投入巨額資金,工程區(qū)的政府、企業(yè)和農(nóng)戶付出巨大的放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本,工程的持續(xù)性正在受到工程執(zhí)行效率、資金和糧食發(fā)放的持續(xù)性、自然災(zāi)害等多種因素的考驗(yàn)。有關(guān)專家對(duì)這項(xiàng)政策進(jìn)行了評(píng)估。

3•1對(duì)政策目標(biāo)的評(píng)估

2000年由國家林業(yè)局、計(jì)委、財(cái)政部共同下發(fā)“關(guān)于2000年長江上游、黃河中上游地區(qū)退耕還林還草試點(diǎn)示范工作的通知”,標(biāo)志著退耕還林公共政策在我國正式實(shí)施。2002年國務(wù)院審議通過《退耕還林條例》,使退耕還林完成了公共政策法律化程序。從《通知》到《退耕還林條例》,退耕還林公共政策的基本目標(biāo)是:長江和黃河上中游等地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)將基本得到恢復(fù);促進(jìn)農(nóng)民增收和貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富奔小康;促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,包括農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等;減輕當(dāng)前我國糧食結(jié)構(gòu)性過剩的損失。國家計(jì)委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所馬曉河認(rèn)為,按照入世承諾,從2001年到2004年,中國糧食進(jìn)口配額量由163•09萬t增長到2215•6萬t,我國應(yīng)充分把握當(dāng)前國內(nèi)糧食供給豐裕的良機(jī),將25°以上坡耕地退下來,發(fā)展牧草等生態(tài)產(chǎn)品,要把政府加大對(duì)退耕還林等生態(tài)建設(shè)投資作為解決“三農(nóng)”問題的政府三大支農(nóng)政策之一[3]。