作者：楊立青 單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

改革開放以來，隨著計(jì)劃體制的解體和市場體制的建立，我國經(jīng)濟(jì)社會出現(xiàn)了深刻的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型的主要結(jié)果之一，就是“社會”開始實(shí)現(xiàn)與國家(政府)、市場的分離，并成為一個(gè)相對獨(dú)立的領(lǐng)域，各類社會組織因此也蓬勃興起，影響日益擴(kuò)展。與此同時(shí)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革以及服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的出現(xiàn)，作為服務(wù)型政府的重要方面，公共文化服務(wù)體系建設(shè)近年來取得了很大成就，但由于過于依賴政府的力量，這制約了其更大發(fā)展。因此，從“治理”的角度來研究社會文化組織與公共文化服務(wù)的內(nèi)在關(guān)系，對于形成公共文化服務(wù)體系的“多元共建”格局，不但有理論價(jià)值，更有實(shí)踐意義。需要說明的是，“社會組織”是我國特有的用法，一般是指具有非營利性、非政府性和社會性的各種組織形式，包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會及各類草根組織等。與之相似的概念有民間組織、非營利(盈利)組織、非政府組織等十多種。黨的十六屆六中全會、十七大用“社會組織”取代“民間組織”等概念，自此以后，“社會組織”在政府管理實(shí)務(wù)中被廣泛使用，學(xué)界也開始沿用這個(gè)概念。相應(yīng)地，本文所謂的“社會文化組織”其實(shí)是“文化類社會組織”的別稱，主要包括文化藝術(shù)、廣播電影電視、新聞出版、文物博物等領(lǐng)域的社會組織。

一、社會組織與公共服務(wù):基于“治理”的視野

作為公共行政或公共管理的一個(gè)核心概念，“公共服務(wù)”長期以來都受到了社會、政府及學(xué)界的關(guān)注與重視。在陳慶云看來，所謂公共服務(wù)，是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進(jìn)公平、推進(jìn)合理分配、協(xié)調(diào)公共利益的調(diào)控活動。［1］從公共服務(wù)的提供方來看，政府無疑是其中的核心主體。這既與政府的歷史起源及其合法性基礎(chǔ)聯(lián)系在一起，也與政府作為國家、社會的最大公共部門的職能、能力等息息相關(guān)。從歷史起源上說，政府的出現(xiàn)，從根本上說源于社會的需要，確切地講，是源于國家、社會對公共權(quán)威、公共權(quán)力部門的需要。這種需要在人類出現(xiàn)利益分化和階級分化之后，既可體現(xiàn)為一種統(tǒng)治，也可體現(xiàn)為一種管理，或者體現(xiàn)為一種公共意義上的社會保護(hù)和社會服務(wù)。張康之依此提出了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型政府的比較分析框架，指出人類歷史的發(fā)展，可看作是從統(tǒng)治為主導(dǎo)的模式向以管理為主導(dǎo)的模式轉(zhuǎn)化的過程，即統(tǒng)治與管理的此消彼長;而隨著公共管理實(shí)踐領(lǐng)域的擴(kuò)大、管理行政弊端的暴露以及治理理念日益被人們所接受，正在興起的是全新的服務(wù)行政模式，與之相對應(yīng)的是“服務(wù)型政府”。［2］而從政府作為社會的最大公共部門的職能和能力來看，“公共服務(wù)”從一開始就是政府的核心職能之一，也構(gòu)成了政府存在合法性的主要來源。如被認(rèn)為最早對政府下定義的羅杰•威廉斯就說過:政府是表達(dá)社會意愿的具體機(jī)構(gòu)，是為公眾服務(wù)的聯(lián)合體，目的純粹在于增進(jìn)人民的福利。洛克在《政府論》中也提出，政府是一種責(zé)任，其目的是保證公民人身和財(cái)產(chǎn)的安全，也就是提供一種社會救濟(jì)服務(wù)。因此，無論是盧梭“社會契約論”意義上的政府，還是政府在統(tǒng)治行政和管理行政中本身就存在的服務(wù)內(nèi)容，公共服務(wù)都構(gòu)成了政府最為主要的職能之一。之所以如此，除了基于維持政治統(tǒng)治和社會秩序的需要，另外一個(gè)主要因素在于政府所掌控的龐大的社會資源，使其具備了為社會提供公共服務(wù)的能力。

從“能力”的角度來探討政府的公共服務(wù)職能，盡管在目前的服務(wù)型政府論述中并不多見，但無疑是最有解釋力的研究路向之一。近世以來，現(xiàn)代民主制度的出現(xiàn)和日趨成熟，使政府具有了更多的程序合法性和民意支持，同時(shí)公共財(cái)政的集聚、組織系統(tǒng)的嚴(yán)密以及管理運(yùn)轉(zhuǎn)模式的相對有效，這些“能力”都構(gòu)成了政府是提供公共服務(wù)的核心主體的基礎(chǔ)性條件。然而，正如陳慶云所指出的那樣，政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需要若干配角，“西方70年代的行政改革給人們的啟迪之一是:隨著社會進(jìn)步，特別是科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，人們越來越深刻地認(rèn)識到，在處理政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關(guān)系上，傳統(tǒng)意義上的政府職能將發(fā)生變化，政府會把更多職能以多種形式下放給社會中那些非政府、非營利組織承擔(dān)，這些組織不僅要提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，而且要承擔(dān)對社會公共事務(wù)的管理”［3］。這種多元主體共同參與公共事務(wù)管理的歷史進(jìn)程，便是近年來興起的“治理”潮流。就詞源學(xué)上看，英文中的“治理”源于拉丁文和古希臘語，意為控制、引導(dǎo)和操縱，長期以來它和“統(tǒng)治”一詞交叉使用，并主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動中。20世紀(jì)90年代以來，“治理”被廣泛運(yùn)用于政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，它的興起標(biāo)志著一種新的政府管理方式的出現(xiàn):“治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式。”［4］這種新的政府管理的本質(zhì)在于它所倚重的統(tǒng)治機(jī)制并不靠政府的權(quán)威或制裁，而強(qiáng)調(diào)圍繞公共事務(wù)，尋求社會組織的自治以及政府與社會的合作。因此，全球治理委員會對“治理”的權(quán)威性定義是:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。正如有些論者所總結(jié)的那樣，治理的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)主要是:第一，治理意味著政府組織已不是唯一的治理主體，治理承擔(dān)者從政府?dāng)U展到政府以外的公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu);第二，治理中的權(quán)力運(yùn)行方向從單向度的自上而下的統(tǒng)治，轉(zhuǎn)向上下互動、彼此合作、相互協(xié)商的多元關(guān)系;第三，形成了從事公共事務(wù)的多中心的社會網(wǎng)絡(luò)組織治理體系;第四，政府治理的策略和工具也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。［5］顯而易見，基于政府的性質(zhì)、職能與能力，在公共事務(wù)的治理上，政府不僅是其核心主體，而且對社會發(fā)展負(fù)有主要責(zé)任。但同時(shí)，基于治理本身的內(nèi)在困難，也基于政府能力和市場機(jī)能的有限性，在政府和市場這兩大核心主體之外，必須引入非政府的公共組織，引發(fā)更大范圍的公眾參與，才能達(dá)致一種“善治”的格局。由此出發(fā)，非政府、非營利的社會組織在公共事務(wù)管理中不可或缺的功能與作用，不僅得到了人們更深刻的認(rèn)識，而且其歷史地位也獲得了歷史性的提升。這可以說是“治理”理論所引致的最主要成果之一。