作者：陳夢根      單位：北京師范大學(xué)國民核算研究院

近年來，在由聯(lián)合國、世界銀行等發(fā)起設(shè)立的21世紀(jì)促進(jìn)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)伙伴關(guān)系(PARIS21)及其他國際組織的倡導(dǎo)下，旨在提升統(tǒng)計(jì)能力的國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略(NSDS)問題備受關(guān)注，成為一國加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的核心平臺，制定和實(shí)施NSDS已成為各國政府加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的核心政策。陳夢根(2008)從設(shè)計(jì)的角度對NSDS的內(nèi)涵、基本原則、核心要素和工作步驟等內(nèi)容作了系統(tǒng)闡述［1］。本文將從實(shí)施的角度進(jìn)一步探討NSDS的實(shí)施模式、實(shí)踐進(jìn)展和國際經(jīng)驗(yàn)，評估中國開展NSDS工作的行動(dòng)進(jìn)展，并對中國加快實(shí)施NSDS和加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)提出若干政策建議。

一、NSDS實(shí)施模式

NSDS旨在設(shè)計(jì)與實(shí)施一個(gè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)的國家戰(zhàn)略，以提高統(tǒng)計(jì)能力，改進(jìn)統(tǒng)計(jì)體系的績效。NSDS覆蓋整個(gè)國家統(tǒng)計(jì)，遵循戰(zhàn)略管理和公共統(tǒng)計(jì)的通用原則，為一國加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)指明了途徑，是一國為發(fā)展統(tǒng)計(jì)所實(shí)施的未來4－5年的一整套戰(zhàn)略舉措和一系列行動(dòng)計(jì)劃［2］。各國在創(chuàng)建和實(shí)施NSDS時(shí)應(yīng)對戰(zhàn)略過程進(jìn)行細(xì)致周密的計(jì)劃和管理，如圖1所示，完整的NSDS過程一般包括以下五個(gè)環(huán)節(jié):(1)創(chuàng)建NSDS、制定路線圖;(2)國家統(tǒng)計(jì)能力評估;(3)提出國家統(tǒng)計(jì)體系發(fā)展的愿景、使命;(4)制定NSDS實(shí)施的行動(dòng)計(jì)劃;(5)戰(zhàn)略實(shí)施、監(jiān)控和評價(jià)。NSDS每一個(gè)階段都包含大量的細(xì)致工作，創(chuàng)建和實(shí)施NSDS必須高度重視過程管理。好的戰(zhàn)略關(guān)鍵在于執(zhí)行，通過采納相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，并確保這些改進(jìn)的可持續(xù)性，戰(zhàn)略實(shí)施是NSDS過程管理中最重要的環(huán)節(jié)［1］。實(shí)施NSDS一般需要政府強(qiáng)有力的政治支持來加以推動(dòng)，動(dòng)員更多的資源支持，才能取得最大成效。從實(shí)踐上看，實(shí)施NSDS主要有兩種模式:

1.單部門模式

所謂單部門模式(sector－wideapproach)，是指特定部門為了提升能力和改善服務(wù)供給，在本系統(tǒng)整體或局部領(lǐng)域?qū)嵤┌l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一種形式。在該模式下，發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃一般由本部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，包括經(jīng)費(fèi)收支和政策部署，教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┌l(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)常常采用單部門模式［3］。該模式的主要特征有:(1)戰(zhàn)略規(guī)劃僅限于覆蓋本部門，政策框架保持前后一致;(2)本部門最高行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略制定與實(shí)施過程;(3)利益相關(guān)者和捐助方納入本部門戰(zhàn)略規(guī)劃體系;(4)部門內(nèi)采用統(tǒng)一的戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制和行動(dòng)計(jì)劃。

2.全系統(tǒng)模式

所謂全系統(tǒng)模式(system－wideapproach)，是按一定程序以跨部門的綜合、協(xié)調(diào)的方式實(shí)施某項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃的形式。在全系統(tǒng)模式下，NSDS一般從國家(統(tǒng)計(jì)委員會)的層面來開展相關(guān)工作。全系統(tǒng)模式的關(guān)鍵要素包括:(1)制定了一個(gè)清晰的NSDS規(guī)劃文本，并獲得強(qiáng)大的政治支持，由國家層面的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施;(2)跨部門對話協(xié)調(diào)機(jī)制，增進(jìn)各部門統(tǒng)計(jì)工作的共識和一致行動(dòng);(3)與利益相關(guān)者的磋商機(jī)制，包括用戶、捐贈者、獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)等;(4)組織保證，包括人員培訓(xùn)和機(jī)構(gòu)調(diào)整方案、組織結(jié)構(gòu)與制度框架(法律、政策、制度文化、管理變化的能力);(5)績效監(jiān)測系統(tǒng)，測度、評估與報(bào)告統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)步(強(qiáng)化可計(jì)量性);(6)與戰(zhàn)略規(guī)劃對應(yīng)的中長期預(yù)算方案，對戰(zhàn)略資源做出系統(tǒng)安排，包括融資機(jī)制、政府預(yù)算及會計(jì)審計(jì)系統(tǒng)。從目標(biāo)上看，所有關(guān)鍵要素旨在可持續(xù)地提升國家統(tǒng)計(jì)能力，改善本國統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與服務(wù)(見圖2)。在全系統(tǒng)模式下，NSDS高度重視監(jiān)測、評估和報(bào)告工作，以便及時(shí)了解戰(zhàn)略實(shí)施的動(dòng)態(tài)進(jìn)展［3］。具體包括以下內(nèi)容:(1)戰(zhàn)略規(guī)劃與工作計(jì)劃的執(zhí)行情況(包括統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制的功能發(fā)揮狀況);(2)(統(tǒng)計(jì)局之外的)其他部門統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的效果;(3)投入、行動(dòng)和產(chǎn)出;(4)財(cái)務(wù)管理系統(tǒng);(5)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的結(jié)果;(6)最終結(jié)果或影響(如減貧目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)或國家發(fā)展規(guī)劃實(shí)施狀況以及社會影響等)。

3.優(yōu)劣比較

一般地，采用單部門模式實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略的好處在于:(1)規(guī)劃實(shí)施具有強(qiáng)有力的行政控制，戰(zhàn)略成功的概率更大;(2)便于資源分配和政策實(shí)施，降低協(xié)調(diào)成本;(3)戰(zhàn)略實(shí)施報(bào)告與反饋路徑明確，減少多頭報(bào)告和部門協(xié)調(diào)工作，降低交易成本，避免重復(fù)勞動(dòng);(4)便于在較短時(shí)間內(nèi)取得成效，增加改革的動(dòng)能和政策砝碼。若一國統(tǒng)計(jì)行政部門涵蓋了本國統(tǒng)計(jì)體系的主體或絕大部分業(yè)務(wù)，實(shí)施NSDS可以采用單部門模式，或者是針對某個(gè)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目的改進(jìn)方案(如房價(jià)統(tǒng)計(jì)改進(jìn)項(xiàng)目、CPI統(tǒng)計(jì)改革方案等)，也可以采用這一模式［3］。

對多數(shù)國家而言，統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)不同于教育、醫(yī)療衛(wèi)生和農(nóng)業(yè)等部門，這些部門業(yè)務(wù)更多地局限于本部門之內(nèi)，而統(tǒng)計(jì)工作與其他部門的聯(lián)系更緊密，財(cái)政、金融、教育、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等部門一般都有相對獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)［3］。NSDS采用單部門實(shí)施模式缺點(diǎn)明顯:其一，規(guī)劃方案僅從本部門出發(fā)，未能考慮其他部門統(tǒng)計(jì)需求，對統(tǒng)計(jì)發(fā)展(包括愿景、目標(biāo)、產(chǎn)品、服務(wù)等)不易形成更廣泛的共識;其二，缺乏與其他部門統(tǒng)計(jì)工作的協(xié)調(diào)，難以建立一致性框架來指導(dǎo)統(tǒng)計(jì)工作，易造成重復(fù)建設(shè);其三，單部門模式下NSDS可能與國家其他發(fā)展規(guī)劃、其他部門統(tǒng)計(jì)發(fā)展方案脫節(jié)或步調(diào)不一致，可持續(xù)性較差。全系統(tǒng)模式著眼于一國整個(gè)統(tǒng)計(jì)體系，不僅包括以國家統(tǒng)計(jì)局或統(tǒng)計(jì)辦公室形式存在的綜合統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，也包括存在于金融、財(cái)政、海關(guān)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等職能部門或?qū)I(yè)領(lǐng)域中的統(tǒng)計(jì)工作系統(tǒng)，通過實(shí)施協(xié)調(diào)一致的戰(zhàn)略規(guī)劃，全面提升本國統(tǒng)計(jì)能力。在國際實(shí)踐中，多數(shù)國家采用全系統(tǒng)模式實(shí)施NSDS［2］。其優(yōu)點(diǎn)在于:第一，由于統(tǒng)計(jì)工作分散于不同部門，各部門獨(dú)立、分散地采取不同行動(dòng)方案改進(jìn)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與服務(wù)，彼此缺乏溝通與協(xié)調(diào)，容易造成重復(fù)建設(shè)，全系統(tǒng)模式將國家統(tǒng)計(jì)體系納入統(tǒng)一戰(zhàn)略框架，有助于協(xié)調(diào)各部門行動(dòng)，以有限資源最大限度地促進(jìn)統(tǒng)計(jì)發(fā)展，提高統(tǒng)計(jì)資源利用效率;第二，全系統(tǒng)模式高度重視戰(zhàn)略協(xié)調(diào)機(jī)制，有助于形成更廣泛的共識，調(diào)動(dòng)所有利益相關(guān)者的積極性，更妥善地確定、安排統(tǒng)計(jì)改革的優(yōu)先次序，尋求最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的最優(yōu)化發(fā)展;第三，全系統(tǒng)模式獲得的認(rèn)可度高于獨(dú)立方案，有助于擴(kuò)大(部門間)協(xié)同效應(yīng)，確保NSDS與政府其他政策相一致，增強(qiáng)改革持續(xù)動(dòng)力;第四，全系統(tǒng)模式著眼于從整體上提升一國統(tǒng)計(jì)能力，有助于提升統(tǒng)計(jì)改進(jìn)行動(dòng)的公眾關(guān)注度，確保統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)績效改善的有效性和可持續(xù)性。

二、NSDS國際實(shí)踐

(一)歷程回顧

1.早期發(fā)展階段為了幫助各國開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)，聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)和歐盟委員會于1999年11月18－19日在巴黎聯(lián)合舉辦了一次會議，發(fā)起建立了21世紀(jì)促進(jìn)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)伙伴關(guān)系(PARIS21)。此后，PARIS21與世界銀行、IMF等國際組織一起倡導(dǎo)和幫助發(fā)展中國家創(chuàng)建和實(shí)施NSDS，以改善本國統(tǒng)計(jì)體系的績效。2004年2月，在摩洛哥馬拉喀什召開的第二屆國際發(fā)展成果管理圓桌會議通過了《馬拉喀什統(tǒng)計(jì)行動(dòng)計(jì)劃(MAPS)》，呼吁各國制定統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，為加強(qiáng)國家統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)提供一個(gè)平臺。