一、我國(guó)西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

礦產(chǎn)資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)財(cái)富的重要源泉。西部地區(qū)煤炭、石油、天然氣等礦產(chǎn)資源比較優(yōu)勢(shì)明顯，礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)為西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但同時(shí)，由于西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化相對(duì)落后，對(duì)礦產(chǎn)資源保護(hù)不到位，對(duì)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)重視不夠，對(duì)礦產(chǎn)資源的不合理開(kāi)發(fā)，造成了西部地區(qū)礦產(chǎn)資源的大量浪費(fèi)及生態(tài)環(huán)境的不斷惡化。主要表現(xiàn)在：（１）廢水、廢氣、廢渣導(dǎo)致礦山生態(tài)環(huán)境被污染。“三廢”任意排放，嚴(yán)重污染了土地、水資源及空氣，給當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)了較大的負(fù)面影響。（２）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)加速了水土流失和土地荒漠化。據(jù)著名林學(xué)家、中國(guó)工程院院士沈國(guó)舫統(tǒng)計(jì)，２０１０年，全國(guó)水土流失總面積１６１萬(wàn)ｋｍ２，西部地區(qū)占８０％。（３）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)誘發(fā)各種地質(zhì)災(zāi)害。許多礦區(qū)存在濫采濫挖現(xiàn)象，地下被采空，地下水位下降，常導(dǎo)致地表沉降、滑坡、塌陷、地裂縫、河道堵塞等地質(zhì)災(zāi)害。（４）地下水均衡系統(tǒng)被破壞。采礦使地下水均衡系統(tǒng)受到破壞，導(dǎo)致部分區(qū)域地下水、地表水滲漏，造成大面積疏干漏斗，引起地表嚴(yán)重缺水，嚴(yán)重破壞了水資源的均衡和補(bǔ)給條件，導(dǎo)致礦區(qū)及周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此，為解決這些生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，西部地區(qū)應(yīng)建立完善的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二、我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指因礦山企業(yè)開(kāi)采、利用礦產(chǎn)資源的行為破壞了礦區(qū)周圍的自然環(huán)境，污染了生態(tài)環(huán)境，使礦業(yè)城市失去可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)而進(jìn)行的治理、恢復(fù)、校正所給予的資金扶持、政府補(bǔ)貼、稅收減免及政策優(yōu)惠等一系列活動(dòng)的總稱。我國(guó)從２０世紀(jì)８０年代初期開(kāi)始實(shí)施礦產(chǎn)資源有償開(kāi)采制度。１９８４年頒布的《中華人民共和國(guó)資源稅條例（草案）》要求對(duì)開(kāi)采原油、天然氣、煤炭的企業(yè)開(kāi)征資源稅。１９８６年，我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》的實(shí)施正式結(jié)束了礦產(chǎn)資源無(wú)償開(kāi)采的歷史，確立了我國(guó)礦產(chǎn)資源“稅費(fèi)并存”的制度。１９９４年，《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》對(duì)資源稅制度做了重大調(diào)整，“從量定額”計(jì)征取代了超額利潤(rùn)征稅方式。同年，《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》的施行，又開(kāi)征了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，主要用于保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘察、保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。盡管國(guó)家和地方有將補(bǔ)償費(fèi)用于治理和恢復(fù)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境破壞的情況，但在政策設(shè)計(jì)上卻沒(méi)有考慮礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。１９９７年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》對(duì)礦山開(kāi)發(fā)中的水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)做出了具體規(guī)定，要求不能履行水土保持、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)責(zé)任的采礦人，應(yīng)向有關(guān)部門交納履行上述責(zé)任所需的費(fèi)用，即礦山開(kāi)發(fā)的押金。１９９９年，《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》又開(kāi)征了探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)、價(jià)款。２００５年８月，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的通知》中提出探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制。２０１０年６月，我國(guó)資源稅改革率先在新疆試點(diǎn)，隨后試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至重慶、四川、貴州等西部省區(qū)（市）。２０１１年１１月，《中華人民共和國(guó)資源暫行條例》的全面實(shí)施，意味著以資源稅稅額從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征為核心內(nèi)容的資源稅改革從試點(diǎn)地向全國(guó)全面推開(kāi)。一系列政策的出臺(tái)和法規(guī)的實(shí)施，確立了我國(guó)以礦產(chǎn)資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款等為主要內(nèi)容的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償機(jī)制。其中，探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)屬于投資收益回報(bào)，不宜在中央和地方之間再進(jìn)行利益分配；探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款中，中央企業(yè)一般實(shí)行行政劃撥，而且，在《礦產(chǎn)資源法》中并沒(méi)有明確規(guī)定中央和地方在探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款的利益分配比例問(wèn)題；而資源補(bǔ)償費(fèi)偏低（煤炭、天然氣、石油的資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率僅為１％），且由于征管不力等原因，地方所得的資源補(bǔ)償費(fèi)甚少；而資源稅是一個(gè)小稅種，在地方財(cái)政收入中的貢獻(xiàn)并不大（參見(jiàn)表１）。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行的補(bǔ)償機(jī)制，不是以礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中生態(tài)功能恢復(fù)、維護(hù)、提升為目的而制定的，主要偏重于補(bǔ)償資源自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而很少考慮到補(bǔ)償環(huán)境價(jià)值和公平價(jià)值。為此，應(yīng)盡快建立以法律保障為前提，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為手段的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

三、我國(guó)西部礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償原則和補(bǔ)償方式

（一）礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償原則

１．誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)原則。礦產(chǎn)資源是不可再生能源，隨著礦產(chǎn)資源的持續(xù)開(kāi)采，資源財(cái)富總量不斷減少，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源稀缺性進(jìn)一步增強(qiáng)。并且在開(kāi)采利用過(guò)程中，產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)，形成對(duì)生態(tài)的破壞，嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活。加上資產(chǎn)的專用性使得礦產(chǎn)資源只能用于資源開(kāi)采活動(dòng)，而無(wú)法用于其他用途，將資源型區(qū)域鎖定在單一的資源型產(chǎn)業(yè)，陷入資源優(yōu)勢(shì)陷阱，導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)投資不足。根據(jù)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力理論，要維持區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，要么不開(kāi)發(fā)，保持資源生態(tài)環(huán)境不發(fā)生變化；要么在礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的同時(shí)，進(jìn)行資本的轉(zhuǎn)化，保持總資本或者總財(cái)富量不減少，以維持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力。依據(jù)此原則，要明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償主體，是指那些在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)資源及生態(tài)環(huán)境造成影響的單位和個(gè)人，以及從資源開(kāi)發(fā)中獲益的單位和個(gè)人。他們有義務(wù)、有責(zé)任來(lái)籌集資金，對(duì)資源的耗竭及生態(tài)環(huán)境的損害進(jìn)行補(bǔ)償。礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償客體，是指由于資源開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致利益受損的政府和個(gè)人以及資源本身和資源地的生態(tài)環(huán)境。

２．政府引導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合原則。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。各級(jí)地方政府依據(jù)國(guó)家法律規(guī)定和國(guó)務(wù)院的授權(quán)，代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的權(quán)能。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過(guò)程中，政府應(yīng)結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，充分發(fā)揮其引導(dǎo)作用。資源性產(chǎn)品的價(jià)格應(yīng)能夠靈敏地反映市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度，通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)作，逐步建立和形成良性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，愛(ài)護(hù)環(huán)境，珍惜資源，引導(dǎo)建立多元化的籌資渠道和市場(chǎng)化的運(yùn)作方式。