1林業(yè)財(cái)政投入效率的提出

鑒于林業(yè)的公共產(chǎn)品屬性、林業(yè)自身特點(diǎn)及林業(yè)資源稀缺性等先天缺陷，林業(yè)市場配置資源失靈狀況決定了政府在林業(yè)生產(chǎn)和投入職能的發(fā)揮，政府支持林業(yè)發(fā)展已成必然。政府支持林業(yè)發(fā)展的職能很大程度上通過公共財(cái)政來實(shí)現(xiàn)。高培勇等（2009）提出，財(cái)政支出效率是財(cái)政支出的核心，財(cái)政支出規(guī)模的適當(dāng)、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，根本目標(biāo)是提高財(cái)政支出效率。作為國民經(jīng)濟(jì)重要組成部分，林業(yè)財(cái)政支出是公共財(cái)政的一個(gè)重要內(nèi)容，林業(yè)必須保證較高的投資效率。沿承福利經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)效率的論述，效率是投入與產(chǎn)出之比，以帕累托最優(yōu)和帕累托改進(jìn)為定義和衡量標(biāo)準(zhǔn)。政府以合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和比例對(duì)林業(yè)進(jìn)行投入，財(cái)政資金投入能使林業(yè)資源得到有效配置，使林業(yè)能較好地實(shí)現(xiàn)其多功能作用，則認(rèn)為林業(yè)財(cái)政投入是有效率的。

MikaelLindenandJussiLeppanen（2003）從理論和實(shí)證角度論證了1963~2000年芬蘭財(cái)政對(duì)該國林業(yè)投資的效果，指出公共財(cái)政在林業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮作用較為明顯。該觀點(diǎn)在法國、挪威、芬蘭、烏克蘭等國的財(cái)政支持林業(yè)發(fā)展政策中得到證實(shí)；日本政府提出一系列林業(yè)保護(hù)政策，如“林業(yè)組織改進(jìn)項(xiàng)目”，中央政府補(bǔ)貼整個(gè)支出的50%，地方政府補(bǔ)貼25%，各市級(jí)政府補(bǔ)貼10%~15%，剩余部分由此項(xiàng)目的特別任務(wù)組支付；ArvindKhare,SaraScherr,AugustaMolnarandAndyWhite（2005）分析林業(yè)發(fā)展各種融資渠道，認(rèn)為落后地區(qū)或國家尤其要注意林業(yè)發(fā)展投資問題，要不斷破除阻礙林業(yè)發(fā)展的政策壁壘，多渠道籌集資金。據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議（UNCED）估計(jì)，1993~2000年發(fā)展中國家林業(yè)保護(hù)所需公共投資和私人投資每年為312.5億美元；LindenandLeppa¨nen（2003），MikaelLindenJussi?Leppa¨nen（2006）提出，10%的林業(yè)私人投資增長以相同速度促使公共林業(yè)投資需求增加，10%的公共投資增量將引起2.5%的私人投資增量；并通過一個(gè)非工業(yè)林投資公共成本分擔(dān)的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型解釋私人投資和政府投資成本共擔(dān)的最佳選擇，私人非工業(yè)林投資會(huì)根據(jù)政府投資進(jìn)行優(yōu)選，并對(duì)外生變量林業(yè)收入稅、林業(yè)收入水平、利率、投資規(guī)模、市場木材價(jià)格預(yù)期值作了估計(jì)。

2林業(yè)財(cái)政投入效率的類型

在“庇古稅”和“科斯產(chǎn)權(quán)理論”的指導(dǎo)下，各國林業(yè)財(cái)政支出效率實(shí)踐方面的研究主要體現(xiàn)在以稅收、預(yù)算、補(bǔ)貼、赤字、結(jié)余和政府投資等政策手段，經(jīng)由一定途徑和方式作用于政策目標(biāo)方面。政策方面，采取從立法、政策及財(cái)政手段和金融手段，方面對(duì)林業(yè)投入的具體措施。

于書利（2005）研究認(rèn)為，隨著國有林經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的弱化，生態(tài)貢獻(xiàn)不斷加強(qiáng)，政府與國有林的經(jīng)濟(jì)關(guān)系從國家依賴森林資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供貢獻(xiàn)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲辛纸?jīng)營獨(dú)立核算甚至政府予以投入。國有林方面，美國、加拿大、德國等國國有林的全部收支由財(cái)政預(yù)算及林業(yè)部門統(tǒng)一核算自取自用；日本、英國等國國有林部分收支由財(cái)政預(yù)算及林業(yè)部門統(tǒng)一核算，不足部分由專項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼、貸款或公債予以解決。私有林方面，多數(shù)發(fā)達(dá)國家采取鼓勵(lì)私有林發(fā)展并附之以進(jìn)口部分木材戰(zhàn)略。私有林扶助手段包括提供補(bǔ)貼、提供優(yōu)惠貸款、給予稅收優(yōu)惠甚至贈(zèng)款等。

在林業(yè)財(cái)政支出規(guī)模方面，張美華（2002）認(rèn)為現(xiàn)價(jià)段我國林業(yè)財(cái)政支出規(guī)模不足，隨著國民經(jīng)濟(jì)增長，林業(yè)建設(shè)投入投資比例應(yīng)從現(xiàn)在的1%提高到2.5%~3%，林業(yè)財(cái)政資金應(yīng)專款專用，最大限度發(fā)揮資金使用效益；劉曉斌（2003），假設(shè)在中央財(cái)政承擔(dān)80%資金的前提下，提出2010年中央財(cái)政需負(fù)擔(dān)營林經(jīng)費(fèi)4200億元，在現(xiàn)有財(cái)政規(guī)模下，林業(yè)財(cái)政支出提高到2%是有可能的。在林業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，劉曉光（2003）認(rèn)為，財(cái)政直接投資應(yīng)逐步從商品林建設(shè)中退出，將有限財(cái)力集中于基礎(chǔ)性、公益性的林業(yè)建設(shè)和保護(hù)項(xiàng)目方面。在林業(yè)財(cái)政支出效率研究中，周莉（2007），把林業(yè)財(cái)政支出效率分為中央財(cái)政的資源配置效率（中央財(cái)政的林業(yè)財(cái)政支出效率，體現(xiàn)于林業(yè)財(cái)政支出在國家財(cái)政支出的比例和結(jié)構(gòu)）和林業(yè)部門的生產(chǎn)效率（林業(yè)公共服務(wù)部門財(cái)政支出效率，體現(xiàn)在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)財(cái)政資金結(jié)構(gòu)、規(guī)模及資金使用綜合效率）兩個(gè)層次，并圍繞林業(yè)財(cái)政投入資金鏈，從林業(yè)財(cái)政支出規(guī)模效率、結(jié)構(gòu)效率和資金使用效率進(jìn)行了研究。

3林業(yè)財(cái)政效率的評(píng)價(jià)體系

在林業(yè)財(cái)政投入資金運(yùn)用效率方面，高尚仁、任恒祺（2002），通過對(duì)西部大開發(fā)中生態(tài)林建設(shè)資金運(yùn)用的考察，發(fā)現(xiàn)各地不同程度存在違反財(cái)政部和國家林業(yè)局資金使用管理規(guī)定現(xiàn)象，財(cái)政資金使用效率不高，違規(guī)資金數(shù)額驚人、影響惡劣。指出林業(yè)財(cái)政投入規(guī)模及支出效率低下的原因主要是資金管理體制缺陷。劉國成、張愈強(qiáng)（2006），王洪玉、翟印禮（2009）運(yùn)用委托代理理論說明政府對(duì)國有林業(yè)企業(yè)監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制的缺失和不健全是導(dǎo)致林業(yè)投資效率低下及林業(yè)資金違規(guī)的原因。秦濤（2009）認(rèn)為，我國林業(yè)財(cái)政投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)長期以來陷入不經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，財(cái)政投入林業(yè)總量與實(shí)際需求存在差距顯著，因而不能滿足林業(yè)生態(tài)建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，林業(yè)財(cái)政投入渠道不穩(wěn)定與財(cái)政職能不相稱、林業(yè)財(cái)政政策不能完全落實(shí)、林業(yè)財(cái)政投資標(biāo)準(zhǔn)不合理等因素，導(dǎo)致林業(yè)財(cái)政投入資金使用效率低下、林業(yè)投資缺口阻礙林業(yè)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展；提出建立林業(yè)金融支持體系以彌補(bǔ)林業(yè)財(cái)政投入不足的對(duì)策。

在林業(yè)財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)內(nèi)容和評(píng)價(jià)體系方面，劉克勇（2005）通過對(duì)林業(yè)財(cái)政政策制定方法、程序、林業(yè)財(cái)政政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)的研究及中外林業(yè)財(cái)政政策比較，探討建立林業(yè)財(cái)政投入評(píng)價(jià)體系基本方法，對(duì)林業(yè)財(cái)政投入評(píng)價(jià)體系的必要性、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)建原則、評(píng)價(jià)指標(biāo)層次、投入評(píng)價(jià)具體內(nèi)容進(jìn)行了初步研究。周莉等（2007，2009）從初步建立林業(yè)財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)框架并提出了對(duì)策建議。曹文（2008）分析了將天然林資源保護(hù)工程納入財(cái)政體系的理論、財(cái)政政策、財(cái)政投入政策設(shè)計(jì)、原則及投入政策分析、政策評(píng)價(jià)、國際經(jīng)驗(yàn)等，并給出了對(duì)策建議。

在林業(yè)財(cái)政支出效率評(píng)價(jià)方法及評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，景彥勤（2006）認(rèn)為，林業(yè)支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，首先應(yīng)體現(xiàn)短期效益與長期效益相結(jié)合、定量分析與定性分析相結(jié)合、共性與個(gè)性結(jié)合的總體要求，在此基礎(chǔ)上按基本指標(biāo)與效益指標(biāo)兩個(gè)層次構(gòu)建林業(yè)支出項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，分6個(gè)環(huán)節(jié)（前期組織、項(xiàng)目立項(xiàng)、資金運(yùn)行、項(xiàng)目管理、基本目標(biāo)、效益分析）進(jìn)行評(píng)價(jià)。樊喜斌、劉紅梅、王克強(qiáng)、陳玲娣（2006）從林業(yè)財(cái)政支出角度，嘗試建立林業(yè)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的思路、原則和指標(biāo)體系，運(yùn)用系統(tǒng)理論觀點(diǎn)，用林業(yè)財(cái)政支出的投入、過程、產(chǎn)出、結(jié)果四階段構(gòu)建了林業(yè)財(cái)政支出綜合績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。于家傲、賈利、李友華（2008）利用統(tǒng)計(jì)軟件對(duì)衡量黑龍江墾區(qū)林業(yè)績效的14項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)林業(yè)績效的4個(gè)主要成分進(jìn)行分析，以此為依據(jù)，對(duì)墾區(qū)2005年林業(yè)績效排名并提出改進(jìn)對(duì)策。劉紅梅、王克強(qiáng)、陳玲娣（2008）介紹了英國和澳大利亞利用林業(yè)預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在控制林業(yè)部門開支、提高林業(yè)支出使用效率和林業(yè)部門責(zé)任意識(shí)方面取得的效果。賴作卿、張忠海（2008），羅暉（2008）運(yùn)用DEA分析方法，從林業(yè)投入產(chǎn)出效率值、純技術(shù)效率值、規(guī)模效率值和規(guī)模效益方面對(duì)廣東省21個(gè)城市林業(yè)的4個(gè)投入指標(biāo)和3個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行分析，得出各城市林業(yè)投入產(chǎn)出效率的區(qū)域均值，提出增加林業(yè)投入和提高林業(yè)技術(shù)效率是提高林業(yè)投入產(chǎn)出效率的主要手段。肖澤忱、布仁倉和胡遠(yuǎn)滿（2009）認(rèn)為，目前的林業(yè)績效評(píng)價(jià)多是對(duì)林業(yè)政策效果的評(píng)價(jià)，少有對(duì)林業(yè)政策本身制定和設(shè)計(jì)及實(shí)施管理的評(píng)價(jià)與分析，并提出對(duì)比分析、問卷調(diào)查、費(fèi)用—效益分析、層次分析、時(shí)間模擬、因素分析、分級(jí)評(píng)價(jià)、加權(quán)評(píng)價(jià)、模糊綜合評(píng)價(jià)、公眾評(píng)議、生產(chǎn)函數(shù)等評(píng)價(jià)方法。