基于生態(tài)文明視角下的空間規(guī)劃基礎評價

　　摘要：資源環(huán)境承載力評價(簡稱“承載力評價”)和國土開發(fā)適宜性評價(簡稱“適宜性評價”)是國土空間規(guī)劃編制的科學基礎支撐。本文是基于《青島市“多規(guī)合一”空間規(guī)劃(2016—2035年)》評價工作，從要素分析、因子選取、指標計算、閾值確定、權(quán)重確定、等級劃分等方面構(gòu)建了青島市基礎評價的技術框架，著重解決基礎評價的交互關系、陸海統(tǒng)籌，提出功能適用性的初步建議，為國土空間規(guī)劃編制奠定堅實基礎。

　　關鍵詞：國土空間規(guī)劃;多規(guī)合一;環(huán)境資源承載力評價;國土開發(fā)適宜性評價;陸海統(tǒng)籌;青島市

　　《黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學院學報》(雙月刊)是由黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學院主辦的綜合性期刊。素質(zhì)教育研究、高職教育研究、高教研究、心理健康教育、語文園地、數(shù)學園地、政 史 地、體 音 美、理科教學研究、外語教學研究、信息技術廣場、班主任之友、圖書館建設等。

　　引言

　　習總書記始終高度重視生態(tài)文明建設，黨的十八大以來，總書記站在中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，深刻指出生態(tài)文明建設“關系人民福祉，關乎民族未來”[1] ，強調(diào)“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力”[2]。十九大更是明確了“建設美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”[3]的要求，美麗中國實現(xiàn)“遵循國土開發(fā)與承載能力相匹配”的理念，“加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設。”[4] 開展陸海全覆蓋的承載力和適宜性兩項基礎評價，對于“健全國土空間管制制度，優(yōu)化空間組織和結(jié)構(gòu)布局，提高發(fā)展質(zhì)量和資源利用效率，形成可持續(xù)發(fā)展的美麗國土空間”[5]具有重要意義。

　　1基礎評價應用現(xiàn)狀

　　1.1基礎評價的發(fā)展脈絡梳理

　　對國土空間進行精細評價慣而有之，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第十七條明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容應當包括：城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍。”[6]也同樣是在2008年，《省級主體功能區(qū)技術規(guī)程》明確了可利用土地資源、可利用水資源、環(huán)境等十項評價指標，旨在全面摸清空間本底條件，隨后，發(fā)改、住建、國土、環(huán)保等部門陸續(xù)出臺評價規(guī)程，不斷嘗試對國土空間資源全面、精細和科學地評價。2018年《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(以下簡稱“三定”方案)明確“開展基礎評價，建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預警體系”[7]。由此，基礎評價成為后續(xù)國土空間規(guī)劃的必然支撐，探索在全國推廣，符合行政邏輯的評價方法研究推上了議程(見表1)。

　　1.2案例實踐

　　1.2.1寧夏回族自治區(qū)

　　(1)資源環(huán)境承載能力評價

　　參照《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警技術方法》，結(jié)合寧夏實際，以市縣為基本單元，對全區(qū)土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度、生態(tài)系統(tǒng)功能等方面進行評價，給出各個單元的自然資源承載壓力狀況。

　　(2)國土空間開發(fā)適宜性評價

　　對各市縣地形地勢、交通干線影響、區(qū)位優(yōu)勢等7項指標進行基礎評價和集成評價，確定國土空間開發(fā)的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)功能適宜性。

　　1.2.2四川省國土空間開發(fā)適宜性評價

　　以“自然生態(tài)約束+發(fā)展基礎”為重點評價方向，制定了地形地貌適宜性、區(qū)位優(yōu)勢等5項適宜性指標和自然災害影響、可利用水資源等5項約束性指標[13]。

　　1.3目前基礎評價存在的問題

　　(1)對于資源環(huán)境承載力和國土開發(fā)適宜性評價之間的耦合關系不明晰。從各地實踐來看，承載力對于開發(fā)適宜性的約束關系、支撐作用不明晰，造成兩類評價在實際應用上相互脫節(jié)。

　　(2)國內(nèi)目前缺乏海陸統(tǒng)籌交互評價的實踐案例。對于海陸統(tǒng)籌的問題，評價的難點在于海陸邊界不清晰，陸海割裂評價，后期難以統(tǒng)籌等問題。

　　(3)研究成果的可比性和科學性有待加強。評價理論和指標繁多，偏技術口徑，缺乏行政邏輯。指標選擇和部分指標適宜性分級標準的設定缺乏嚴密的理論推演，有較強的主觀隨意性。

　　(4)適宜性等級劃分各地差異較大，劃分結(jié)果往往因劃分而劃分，或者與現(xiàn)行空間管制政策銜接不夠，對應關系不清晰。

　　(5)在評價中村鎮(zhèn)空間往往呈現(xiàn)“散布量大”的特點，尤其是村莊建設空間雖對生態(tài)本底干預較為輕微，但總量往往驚人，如何在三區(qū)劃定中確保鄉(xiāng)村振興的空間載體，也是基礎評價要解決的難題。

　　基于以上，青島市空間規(guī)劃從明晰評價內(nèi)涵、探索交互關系、統(tǒng)籌海陸評價、多點支撐規(guī)劃等幾個方面進行了探索。

　　2基礎評價技術方法在青島的應用

　　2.1明晰評價內(nèi)涵

　　2.1.1資源環(huán)境承載力評價

　　資源環(huán)境承載能力是承載人類活動的環(huán)境容量極限、自然資源上限和生活服務功能底線的總和。

　　承載能力評價就是在自然環(huán)境不受危害或維系良好生態(tài)系統(tǒng)的前提下，確定一定地域空間可以承載的最大環(huán)境污染物排放量、資源開發(fā)強度，以及可以提供的生態(tài)系統(tǒng)服務能力[14]，旨在確定資源利用上限、環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)保護基線。

　　2.1.2國土空間開發(fā)適宜性評價

　　適宜性評價是在社會經(jīng)濟發(fā)展各單項指標和資源環(huán)境約束性評價的基礎上，面向空間規(guī)劃對生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)等各類開發(fā)與保護功能的類型、適宜程度進行的綜合評價[15] ，旨在判斷是否適宜開發(fā)、何種方式開發(fā)和開發(fā)強度控制。

　　2.2評價指標確定

　　2.2.1資源環(huán)境承載力評價

　　指標確定綜合考慮到尊重自然規(guī)律、把握整體、突出重點等原則，最終確定海陸土地可利用度、自然地理條件、水資源豐度、生態(tài)敏感度、環(huán)境納污能力、建設用海空間承載力、海洋生物資源承載力、海洋生態(tài)環(huán)境承載力、無居民海島承載力9項指標24項因子，對全域陸海資源環(huán)境承載力進行評價(見圖1、表2)。

　　2.2.2國土空間開發(fā)適宜性評價

　　堅持發(fā)展和保護相協(xié)調(diào)，將保護作為發(fā)展的基本前提，選取后備適宜用地潛力、人均水資源開發(fā)利用潛力、災害風險度、環(huán)境脅迫度、人口集聚水平、城鎮(zhèn)建成區(qū)發(fā)展狀態(tài)指數(shù)、經(jīng)濟綜合發(fā)展水平、交通優(yōu)勢度評價、能源保障度、建設用海空間適宜性評價、海洋生物資源利用適宜性評價、海洋生態(tài)空間適宜性評價12項指標40項因子，對國土開發(fā)適宜性進行評價(見圖2、表3)。

　　2.3三區(qū)初步劃定

　　針對陸域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)不同功能需求對空間資源的訴求，精心選取指標進行綜合集成，通過承載能力評價指標的修正，最終確定各類功能適宜性綜合等級。海域基礎評價耦合則是通過調(diào)整海域開發(fā)適宜性評價的閾值方法來實現(xiàn)。

　　2.3.1陸域評價集成

　　(1)陸域生態(tài)功能適宜性集成

　　陸域選取資源環(huán)境承載能力評價中的土地可利用度、生態(tài)敏感度、自然地理條件，以及國土空間開發(fā)適宜性評價中的災害風險度評價指標，結(jié)合局域生態(tài)問題，采用判別矩陣進行生態(tài)功能適宜性的綜合集成(見圖3)。

　　(2)陸域農(nóng)業(yè)功能適宜性集成

　　選取資源環(huán)境承載能力評價中土地可利用度和水資源豐度評價指標，引入農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎條件、永久基本農(nóng)田分布、耕地質(zhì)量等因素，采用判別矩陣進行農(nóng)業(yè)功能適宜性的綜合集成(見圖4)。

　　(3)陸域城鎮(zhèn)功能適宜性集成

　　選取國土空間開發(fā)適宜性九項評價指標，采用多維矢量距離的方法進行綜合集成，使用自然斷裂、專家知識等方法進行適宜性等級初步劃分，引入資源環(huán)境承載能力五項評價指標，對等級初步劃分結(jié)果進行修正，完成城鎮(zhèn)功能適宜性的綜合集成(見圖5)。

　　基于陸海生態(tài)、農(nóng)業(yè)(漁業(yè))、城鎮(zhèn)建設功能適宜性評價結(jié)果，通過陸域矩陣判斷、陸海重疊區(qū)域的評價矛盾消除，初步劃定青島市三類空間適宜范圍，綜合反映青島市國土空間開發(fā)保護格局和優(yōu)化調(diào)整方向(見圖8)。

　　3青島市基礎評價探索啟示

　　3.1三類空間的海陸統(tǒng)籌

　　(1)針對陸海生態(tài)環(huán)境問題，充分考慮了海洋的生態(tài)作用，將海洋生態(tài)功能區(qū)作為特級生態(tài)源，從生態(tài)系統(tǒng)角度構(gòu)建陸海一體化的生態(tài)安全格局，實現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題有效控制。

　　(2)評價之初，陸域評價向海一側(cè)的邊界為行政界線，海域評價向陸一側(cè)的邊界為省政府批準確定的海岸線，范圍重疊的面積約544平方公里，其中空間分類一致的區(qū)域面積約463平方公里，空間分類沖突區(qū)域約81平方公里。在對海岸線現(xiàn)狀進行現(xiàn)場踏勘基礎上，形成了陸海統(tǒng)籌的工作岸線，同時對于陸海評價結(jié)果進行一致性審查，較好解決了陸海功能定位矛盾沖突問題。

　　(3)在評價指標的選取中考慮到海陸交互作用，在環(huán)境、自然災害、交通方面選取了交互指標。

　　3.2明確了兩個評價的關系

　　兩個評價具有耦合聯(lián)系，并不是兩個獨立的評價。盡管資源承載力評價關心的是資源利用上線，從定量到定性的評價結(jié)果，是可以為后續(xù)的空間開發(fā)適應性評價進行矯正和完善的[16]。兩個評價之間耦合的結(jié)果，可以為空間規(guī)劃提供用地的適宜性分區(qū)，開發(fā)的限制性分類，以及風險的警示性分級。

　　3.3對空間規(guī)劃形成有效的支撐

　　對空間規(guī)劃支撐的出口有三個方面。首先基于空間開發(fā)適宜性評價，可以獲得核心成果——三類空間的初步判定。還有三類衍生成果，即監(jiān)測預警、適宜規(guī)模和生態(tài)修復重點。

　　3.4農(nóng)業(yè)空間的彈性處理

　　將農(nóng)村建設空間、耕地及農(nóng)業(yè)相關空間劃為農(nóng)業(yè)空間，為后續(xù)鄉(xiāng)村振興留有相對充裕的空間用地和足夠的彈性。

　　4結(jié)語

　　青島市基礎評價在實踐中注重兼顧剛性限制和彈性約束，既有高程、坡度等剛性限制條件，又有評價區(qū)域內(nèi)橫向比較的彈性閾值設置，使得評價結(jié)果更為客觀，符合地方實際;注重明確環(huán)境短板和比較優(yōu)勢，不但能夠準確判斷出區(qū)域的限制性因素和短板問題，以及由此產(chǎn)生的量與區(qū)位的關系，而且能在評價區(qū)域內(nèi)部形成差異化比較，可為不同功能分區(qū)相關管控措施制定提供基礎支撐;針對性和可操作性并重，評價指標既有普適性，又有針對性，方法簡單、可操作性強，尤其是三類空間初劃成果，為三線劃定奠定基礎，同時在生態(tài)環(huán)境保護修復和適宜規(guī)模容量等方面提供支撐。