司法ADR對(duì)公正與效益的影響分析

　　替代性糾紛解決方式的產(chǎn)生,一開始就與效率問題緊密聯(lián)系。1951年美國賓夕法尼亞州法院根據(jù)立法決定將一定訴訟標(biāo)的額以下的案件強(qiáng)制性地付諸仲裁處理是法院附設(shè)仲裁的起始。但這種方式真正蓬勃發(fā)展是在20世紀(jì)70年代末和80年代初。當(dāng)時(shí)美國出現(xiàn)新的訴訟高峰,為了將法院從積案的壓力下解救出來,法院內(nèi)部興起了一個(gè)案件管理活動(dòng),法官開始積極參與案件管理,各種ADR手段因此被引入,以促使當(dāng)事人在訴訟的早期階段達(dá)成和解,這樣不僅可以節(jié)約法院的資源,還可以降低當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用。替代性解決機(jī)制在保證效率的同時(shí)也保證公正的實(shí)現(xiàn)。司法ADR為爭議主體的當(dāng)事人能夠有充分的機(jī)會(huì)參與程序,提出自己的主張和有利于自己的證據(jù),并反駁對(duì)方的證據(jù)提供了平臺(tái),以此促使法院作出盡可能有利于自身的裁判。從制度上充分地保障當(dāng)事人享有行使程序參與權(quán),訴訟程序的展開本身能為審判的結(jié)果帶來正當(dāng)性。另外,ADR最大特點(diǎn)是第三方促成一個(gè)當(dāng)事人雙方都愿意接受的利益糾紛解決方案,其本身就是雙發(fā)意志的匯合,是一個(gè)合作性的事業(yè),因而有助于恢復(fù)當(dāng)事人之間的溝通、信任和理解,從而達(dá)到社會(huì)公正。與傳統(tǒng)的訴訟相比,ADR方式中糾紛當(dāng)事人之間更多的是合作,而不是斗爭,因而往往能夠“化干戈為玉帛”更加徹底的解決糾紛。最后,傳統(tǒng)的訴訟程序繁瑣、耗時(shí),以至于訴訟來的正義太遲,正所謂“遲來的正義非正義”,這樣的話會(huì)損害司法權(quán)威,是人們對(duì)司法公正產(chǎn)生懷疑,而司法ADR方式可以彌補(bǔ)這個(gè)缺陷。

　　一、我國司法ADR對(duì)公正和效率的影響

　　司法ADR方式對(duì)現(xiàn)在的我國司法實(shí)踐有著重要的意義。最高人民法院院長王勝俊同志在《最高人民法院2010年工作報(bào)告》中指出:2009年,最高人民法院受理案件13318件,審結(jié)11749件,同比分別上升26.2%和52.1%;地方各級(jí)人民法院受理案件1137萬余件,審執(zhí)結(jié)1054萬余件,結(jié)案標(biāo)的額16707億元,同比分別上升6.3%、7.2%和16.4%。由此可見,法院受理案件增長率迅速,這種局面和美國70、80年代的“訴訟爆炸”有著驚人的相似,但在這些巨大的數(shù)字下面,法官的數(shù)量確沒有相應(yīng)的增長,造成了法官審判壓力大增,也導(dǎo)致了當(dāng)事人對(duì)司法效率和司法公正的質(zhì)疑。各中滋味,也許只有當(dāng)事人才能體會(huì)。在此背景之下,2010年6月28日,最高人民法院發(fā)布了法發(fā)〔2010〕16號(hào)《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》,這個(gè)《意見》一共29條,分別從樹立調(diào)解意識(shí),完善“調(diào)解優(yōu)先”制度、規(guī)范調(diào)解活動(dòng)和推動(dòng)“大調(diào)解”體系的建設(shè)四個(gè)方面進(jìn)行的規(guī)范和完善,是對(duì)我國司法ADR制度的有力推動(dòng),也是提高司法公正和司法效率的重要舉措。在《意見》中注重兩方面的協(xié)調(diào):既要注意糾正不顧辦案效果、草率下判的做法,也要注意糾正片面追求調(diào)解率、不顧當(dāng)事人意愿強(qiáng)迫調(diào)解的做法。在這個(gè)主的指導(dǎo)思想下,對(duì)實(shí)現(xiàn)司法公正與司法效率的協(xié)調(diào)統(tǒng)一具有重大的意義:

　　1.《意見》有利于保證司法公正。第一,貫徹了當(dāng)事人自愿調(diào)解的原則。《意見》第十五條規(guī)定:要積極引導(dǎo)并為雙方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議提供條件、機(jī)會(huì)和必要的司法保障。除了法律另有規(guī)定的以外,要尊重當(dāng)事人選擇調(diào)解或者裁判方式解決糾紛的權(quán)利,尊重當(dāng)事人決定調(diào)解開始時(shí)機(jī)、調(diào)解方式方法和調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的權(quán)利。自愿調(diào)解的原則是保證司法調(diào)解公正的前提,一方當(dāng)事人不愿調(diào)解,而法院片面的追求調(diào)解結(jié)案率而進(jìn)行調(diào)解,結(jié)果必然損害司法的公正和人民對(duì)法律的信任。第二,理清了調(diào)解和審判之間的關(guān)系,有利于保證司法公正。《意見》規(guī)定:首先要考慮用調(diào)解方式處理;要做到調(diào)解與裁判兩手都要抓,兩手都要硬;不論是調(diào)解還是裁判,都必須立足于有效化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧,定分止?fàn)?實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。要根據(jù)每個(gè)案件的性質(zhì)、具體情況和當(dāng)事人的訴求,科學(xué)把握運(yùn)用調(diào)解或者裁判方式處理案件的基礎(chǔ)和條件。對(duì)于有調(diào)解可能的,要盡最大可能促成調(diào)解;對(duì)于沒有調(diào)解可能的、法律規(guī)定不得調(diào)解的案件,要盡快裁判,充分發(fā)揮調(diào)解與裁判兩種手段的作用。既要注意糾正不顧辦案效果、草率下判的做法,也要注意糾正片面追求調(diào)解率、不顧當(dāng)事人意愿強(qiáng)迫調(diào)解的做法。要努力實(shí)現(xiàn)調(diào)解結(jié)案率和息訴服判率的“兩上升”,實(shí)現(xiàn)涉訴信訪率和強(qiáng)制執(zhí)行率的“兩下降”。

　　2.《意見》有利于提高司法效率。第一,《意見》強(qiáng)調(diào)把調(diào)解貫穿于立案、審判和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié),貫穿于一審、二審、執(zhí)行、再審、申訴、信訪的全過程,把調(diào)解主體從承辦法官延伸到合議庭所有成員、庭領(lǐng)導(dǎo)和院領(lǐng)導(dǎo),把調(diào)解、和解和協(xié)調(diào)案件范圍從民事案件逐步擴(kuò)展到行政案件、刑事自訴案件、輕微刑事案件、刑事附帶民事案件、國家賠償案件和執(zhí)行案件,建立覆蓋全部審判執(zhí)行領(lǐng)域的立體調(diào)解機(jī)制。并在第八條到第十二條做了詳細(xì)規(guī)定。這個(gè)規(guī)定可以提高司法效率,如果案件進(jìn)入訴訟階段,審限較長,對(duì)于法官和當(dāng)事人都是一個(gè)漫長的過程。如果一些輕微的案件在立案,審判前就通過調(diào)解解決的話,那么無疑可以提高司法效率。第二,現(xiàn)在的調(diào)解多半是由法官主持進(jìn)行,為原本將大量精力投入到重大案件審理中的法官,必須抽出部分精力調(diào)解,這不利于整體的司法效率和司法公正。《意見》第八條、第九條、第十條專門就這個(gè)問題做出了規(guī)定,并且在第二十九條做了保障性的規(guī)定:對(duì)經(jīng)人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解或者其他具有調(diào)解職能的組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議,需要確認(rèn)效力的,有管轄權(quán)的人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)審查確認(rèn);符合強(qiáng)制執(zhí)行條件的,人民法院應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)執(zhí)行。具有債權(quán)內(nèi)容的訴訟外調(diào)解協(xié)議,經(jīng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的,債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。這樣通過引入訴前調(diào)解、立案調(diào)解、庭前調(diào)解、委托和協(xié)助調(diào)解可以很好的提高司法效率,使法官可以把更多的經(jīng)歷放在大案要案和一些不能被調(diào)解的案件上,從而保證整體的司法效率和司法公正。

　　二、我國司法ADR之缺陷和改進(jìn)

　　《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》的頒布對(duì)于我國司法ADR的發(fā)展有著重要的影響。可以保證司法公正和提高司法效率,但是不可否認(rèn)的是這個(gè)意見中還有些缺陷和遺憾。

　　(一)ADR的規(guī)范性文件之間關(guān)系需理清

　　在2010年8月28日通過,2011年1月1日施行的《中華人民共和國人民調(diào)解法》建立了一個(gè)以國務(wù)院司法行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的,人民調(diào)解委員會(huì)為主體的,法院可以最終確認(rèn)的人民調(diào)解模式。在《人民調(diào)解法》第二十六條中規(guī)定人民調(diào)解員調(diào)解糾紛,調(diào)解不成的,應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解,并依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,告知當(dāng)事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護(hù)自己的權(quán)利。但之前的《意見》第十一條規(guī)定:在案件受理后、裁判作出前,經(jīng)當(dāng)事人同意,可以委托有利于案件調(diào)解解決的人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等有關(guān)組織或者人大代表、政協(xié)委員等主持調(diào)解,或者邀請(qǐng)有關(guān)單位或者技術(shù)專家、律師等協(xié)助人民法院進(jìn)行調(diào)解。這兩個(gè)條文似乎有矛盾之處,《意見》認(rèn)為案件進(jìn)入司法程序還可以人民調(diào)解,但《人民調(diào)解法》認(rèn)為調(diào)解不成通過仲裁、行政、司法程序解決,就意味著不能再進(jìn)行人民調(diào)解了。關(guān)系理不清楚,結(jié)果會(huì)造成一個(gè)案件不斷的調(diào)解,增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)和人民調(diào)解員、法官的壓力,不能體現(xiàn)司法ADR模式的兼顧效率和公平的本意。

　　(二)制度和人員保障不到位

　　《意見》第十條規(guī)定:在案件移送審判業(yè)務(wù)庭、開庭審理之前,當(dāng)事人同意調(diào)解的,要及時(shí)進(jìn)行調(diào)解。要進(jìn)一步加強(qiáng)庭前調(diào)解組織建設(shè),有條件的人民法院可以探索建立專門的庭前調(diào)解組織。要進(jìn)一步優(yōu)化審判資源配置,有條件的人民法院可以探索試行法官助理等審判輔助人員開展庭前調(diào)解工作,提高調(diào)解工作效率,減輕審判人員的工作負(fù)擔(dān)。在實(shí)際情況中,我國近年不少中級(jí)法院及基層法院設(shè)立的經(jīng)濟(jì)糾紛調(diào)解中心,該類法官專司調(diào)解職能,不司審判。現(xiàn)在在制度安排上并沒有給這些人一個(gè)正確的定位,其實(shí)這些法官可以稱為“專門調(diào)解人”,國家可以投入人力、物力和財(cái)力將人民法院內(nèi)部的“專門調(diào)解人”整合成一個(gè)專門負(fù)責(zé)調(diào)解案件不審判的群體。這類群體的人員應(yīng)該具備基本的法律素養(yǎng)和豐富的人生經(jīng)驗(yàn),這樣既可以減輕法官的審判壓力,相對(duì)人民調(diào)解來說更具有權(quán)威性,甚至可以大膽設(shè)想一下,“專門調(diào)解人”可以成為一個(gè)長期固定的職業(yè)存在下去。在《人民調(diào)解法》第十三條也規(guī)定人民調(diào)解員由人民調(diào)解委員會(huì)委員和人民調(diào)解委員會(huì)聘任的人員擔(dān)任。筆者也建議此類的人民調(diào)解員可以成為“專門調(diào)解人”,在制度、財(cái)政等方面保證他們工作的正常運(yùn)行,這樣可以使他們處在一個(gè)公平公正的地位調(diào)解糾紛,增加公信度,這是對(duì)司法ADR公正和效率的重要體現(xiàn)。

　　三、總結(jié)

　　最高院提出的“大調(diào)解”無疑是我國司法ADR的巨大進(jìn)步,它首次以司法解釋的形式把調(diào)解提到了優(yōu)先的地位,并把調(diào)解貫穿于立案、審判和執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié),又進(jìn)一步完善了人民調(diào)解、行政調(diào)解和行業(yè)調(diào)解,這在提高司法效率和司法公正方面有積極的意義,之后《中華人民共和國人民調(diào)解法》的頒布對(duì)人民調(diào)解的推動(dòng)力也是值得期待的,這部法律第一次明確以法律的形式規(guī)定了人民調(diào)解。但值得注意的是,ADR的規(guī)范性文件之間關(guān)系不清楚,《意見》和《人民調(diào)解法》之間有不銜接的地方,另外,制度和人員保障不到位。因此,希望盡快協(xié)調(diào)司法ADR規(guī)范性文件的關(guān)系和完善制度和人員的保障,真正的推動(dòng)司法公正和司法效率。