我國(guó)稅收征管與新公共管理理論的融合過(guò)程分析

　　稅收征收管理作為稅收管理的重要組成部分, 對(duì)組織稅款征收入庫(kù)、確保財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文創(chuàng)新性地從新公共管理視角對(duì)我國(guó)的稅收征管演進(jìn)歷程進(jìn)行了梳理和歸納, 指出了各個(gè)發(fā)展階段的問(wèn)題所在, 并進(jìn)一步通過(guò)將新公共管理理論納入傳統(tǒng)理論框架對(duì)稅收征管進(jìn)行分析, 提出了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域相結(jié)合的理念, 為今后更好地完善我國(guó)的稅收征收管理工作奠定了理論基礎(chǔ), 指明了改革方向。

　　《中國(guó)稅務(wù)》(月刊)創(chuàng)刊于1984年，由國(guó)家稅務(wù)總局主辦。加強(qiáng)稅收政策、法規(guī)的宣傳報(bào)道力度，在繼續(xù)保持稅務(wù)法規(guī)公報(bào)全面及時(shí)刊登的同時(shí)，增強(qiáng)報(bào)道的深入性和完整性;加強(qiáng)對(duì)納稅人“稅收意識(shí)”的灌輸和引導(dǎo)，在宣傳內(nèi)容和形式上力求貼近讀者，貼近納稅人;加強(qiáng)編前策劃，使每期報(bào)道主題更加鮮明、突出，圖文并茂，版式新穎，可讀性強(qiáng)，深受?chē)?guó)內(nèi)外廣大讀者的重視和喜愛(ài)。

　　新公共管理與原行政管理的重要區(qū)別在于其著眼于建立以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)型政府, 積極采用私營(yíng)部門(mén)的管理手段, 優(yōu)化社會(huì)資源配置, 建立有效的責(zé)任機(jī)制與績(jī)效評(píng)估體系。我國(guó)稅收征管工作, 從發(fā)展進(jìn)程看, 由單純強(qiáng)調(diào)政府的強(qiáng)制管理逐步向管理與服務(wù)相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變更加注重協(xié)調(diào)稅務(wù)管理機(jī)關(guān)和納稅人的相互關(guān)系;從內(nèi)外部關(guān)系來(lái)看, 由單純強(qiáng)調(diào)征收過(guò)程, 向構(gòu)建征管體系轉(zhuǎn)變, 重視稅收征管與外部經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的相互影響關(guān)系, 建立起全社會(huì)廣泛參與的稅收征管體系。這正是新公共管理理念不斷深入、融合的過(guò)程。

　　一、稅收征管相對(duì)分權(quán)時(shí)期——新公共管理理念的萌芽

　　(一) 稅收征管相對(duì)分權(quán)模式的形成背景

　　1994年稅制改革前, 我國(guó)實(shí)行的是稅收專(zhuān)管制度。這一階段, 稅收征管工作定位是為國(guó)聚財(cái), 也開(kāi)始注重為納稅人服務(wù), 這體現(xiàn)了新公共管理理念的產(chǎn)生。改革開(kāi)放之前, 稅收專(zhuān)管員權(quán)力濫用普遍, 經(jīng)濟(jì)個(gè)體對(duì)稅收征管不合規(guī)操作無(wú)法制衡, 沖突日益突出, 各地不同程度地進(jìn)行了大量征管改革的探索和實(shí)驗(yàn)。改革的共性是避免征管中集征、管、查于一體的弊端, 廢除稅收專(zhuān)管員制度, 采取以職能劃分為基礎(chǔ), 保證征、管、查相分離的相對(duì)集中征管模式。在業(yè)務(wù)上, 普遍以市縣為單位建立辦稅服務(wù)廳, 辦理稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、稅款入庫(kù)等涉稅業(yè)務(wù)的一條龍作業(yè);在管理上, 以權(quán)力分散為主, 全國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)建立起征收、管理與檢查相分離、相制約的征管體制。

　　(二) 相對(duì)分權(quán)征管模式的弊端

　　集中征管模式, 形成了管理重點(diǎn)由“管戶”向“管事”轉(zhuǎn)變, 重點(diǎn)放在征收和稽查上, 使得稅收征管工作逐漸與納稅對(duì)象相分離, 一定程度導(dǎo)致了稅收征管工作無(wú)法與納稅對(duì)象的實(shí)際情況和相關(guān)需求掛鉤, 導(dǎo)致了稅源管理弱化, 管理職能?chē)?yán)重“缺位”, 控管力度明顯減弱。

　　二、稅收征管體現(xiàn)服務(wù)性的變革時(shí)期——新公共管理理念的運(yùn)用和發(fā)展

　　隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng), 征管工作對(duì)保障財(cái)政收入的重要性日益增強(qiáng)。對(duì)稅收征管理論研究和管控實(shí)踐, 逐漸受到了理論界和實(shí)際工作部門(mén)的重視。1993年12月召開(kāi)的全國(guó)稅制改革工作會(huì)議上, 首次提出了“為納稅人服務(wù)”的概念, 將納稅服務(wù)界定為稅收征管的重要內(nèi)容之一, 標(biāo)志著新公共管理的核心理念開(kāi)始在我國(guó)稅收征管中得以落實(shí)。

　　(一) 體現(xiàn)新公共管理理念的稅收征管新模式及意義

　　1994年的稅制改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制變革中的重要組成部分, 稅收征管改革也加快步伐, 實(shí)施了一系列服務(wù)導(dǎo)向、公共化導(dǎo)向和廣泛參與導(dǎo)向等新公管理念為核心的制度、管控、征收及服務(wù)等層面的變革。1997年國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于深化稅收征管改革的方案》, 確立了“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ), 以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托, 集中征收, 重點(diǎn)稽查”的稅收征管新模式。從新公共管理角度來(lái)看, 其主要的變革內(nèi)容包括:一, 建立納稅人自行申報(bào)納稅制度, 取消傳統(tǒng)的稅收專(zhuān)管員制度。這項(xiàng)規(guī)定提高了對(duì)納稅人的重視度, 加深了稅收征管過(guò)程中納稅人的參與度, 提高了稅收征管的效率。二, 強(qiáng)調(diào)稽查在管理中的重要地位。更明確稅收征管體系中“查”的監(jiān)督檢查作用, 提供制度保障, 能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決稅收征管過(guò)程中存在的問(wèn)題。三, 構(gòu)建以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托的管理監(jiān)控體系。計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展為稅收征管工作提供了技術(shù)條件, 對(duì)稅收征管各環(huán)節(jié)優(yōu)化, 體現(xiàn)了效率導(dǎo)向理念。

　　(二) 稅收征管新模式存在的問(wèn)題

　　首先, 稅收征管的公共化改革未在立法層面予以界定;實(shí)踐中出現(xiàn)了稅收征管某些環(huán)節(jié)的管理、服務(wù)不到位現(xiàn)象, 其產(chǎn)生與制度約束力較差有一定的關(guān)系。其次, 長(zhǎng)期受到稅收征管傳統(tǒng)思維影響, 征管主客體理念固化, 征管主體仍然將強(qiáng)制管理作為工作的主要手段, 而征管客體通常對(duì)稅收的相關(guān)工作有抵觸的心理和行為, 雙方并未認(rèn)識(shí)到稅收的作用、稅收征管效率對(duì)政府和民眾的重要性。

　　三、稅收征管趨向綜合性發(fā)展時(shí)期——新公共管理理念的進(jìn)一步深入

　　(一) 稅收征管綜合發(fā)展階段體現(xiàn)新公共管理理念的法制基礎(chǔ)

　　這個(gè)階段, 新公共管理的相關(guān)理念在稅收征管中上升到了立法層面。我國(guó)逐漸以法律形式體現(xiàn)這些先進(jìn)的理念, 保障其更好地指導(dǎo)稅收征管工作, 提高稅收征管績(jī)效。

　　2001年4月, 新《稅收征管法》的實(shí)施, 標(biāo)志著新公共管理理念在我國(guó)稅收征管中的進(jìn)一步深入。新《稅收征管法》和實(shí)施細(xì)則中, 體現(xiàn)新公共管理理念的內(nèi)容是從法律層面明確提出了保護(hù)納稅人權(quán)益, 首次以法律條款形式規(guī)范了納稅服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則, 首次在立法層面強(qiáng)調(diào)必須尊重和保護(hù)納稅人的權(quán)利。例, 新《稅收征管法》對(duì)納稅人和扣繳義務(wù)人的各項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了清晰定義, 如:申請(qǐng)減免退稅的權(quán)利、延期納稅申報(bào)的權(quán)利、延期繳納稅款的權(quán)利、多繳稅款退還的權(quán)利、索取完稅憑證的權(quán)利、控告檢舉的權(quán)利、要求保密的權(quán)利、陳述申辯的權(quán)利、申請(qǐng)行政復(fù)議與提起行政訴訟的權(quán)利、請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)葯?quán)利。

　　稅收征管部門(mén)也出臺(tái)了系列改革措施, 為新制度運(yùn)行制訂了具體說(shuō)明和措施。2002年, 國(guó)家稅務(wù)總局首次提出了稅收征管工作要以“管理服務(wù)型”取代“監(jiān)督打擊型”的理念, 這也是新公共管理理論中政府職能應(yīng)由強(qiáng)制管理向服務(wù)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變的先進(jìn)理念的體現(xiàn), 印證了兩者不斷融合的過(guò)程。2003年初, 國(guó)家稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)納稅服務(wù)工作的通知》, 對(duì)提高納稅服務(wù)工作效率、質(zhì)量、水平提出具體的要求, 為征管工作考核提供了參考和標(biāo)準(zhǔn)。2005年全國(guó)稅收征管工作專(zhuān)業(yè)會(huì)議將“優(yōu)化納稅服務(wù)”和“強(qiáng)化稅源管理”并列為我國(guó)稅收征管工作的兩大重點(diǎn), 把搞好納稅服務(wù)工作作為體現(xiàn)新公共管理理念的核心內(nèi)容, 在此基礎(chǔ)上構(gòu)建科學(xué)合理的新型稅收征管關(guān)系。

　　(二) 稅收征管綜合發(fā)展階段下仍存在的不足

　　縱向看, 我國(guó)稅收征管工作有了很大進(jìn)步, 但征管公共化進(jìn)程中仍存在較大改進(jìn)空間?？?jī)效導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向等已被國(guó)際普遍認(rèn)可的新公共管理理念并沒(méi)與我國(guó)的稅收征管很好融合。

　　第一, 運(yùn)用新公共管理對(duì)稅收征管進(jìn)行改進(jìn)的理念仍不深入。目前我國(guó)稅收征管的相關(guān)改革, 大多是建立在對(duì)已有遺留問(wèn)題的解決層面。第二, 傳統(tǒng)以稅收收入為核心的征管目標(biāo)難以改變。稅收征管的新公共管理目標(biāo)的建立是以績(jī)效為基礎(chǔ)和導(dǎo)向, 而我國(guó)目前尚未建立起統(tǒng)一的稅收征管工作的績(jī)效考核體系和標(biāo)準(zhǔn)。第三, 為納稅人提供的服務(wù)錯(cuò)位。稅收征管中更強(qiáng)調(diào)的是稅務(wù)機(jī)關(guān)或工作人員提高服務(wù)質(zhì)量、良好納稅環(huán)境等外圍因素上, 而納稅人的實(shí)際需求卻相對(duì)忽視, 導(dǎo)致了花大成本所提供的服務(wù)與真正的服務(wù)需求錯(cuò)位, 不能針對(duì)性地解決稅收征管中的實(shí)際問(wèn)題。

　　四、新公共管理視角下對(duì)我國(guó)稅收征管的理論分析

　　在傳統(tǒng)的理論分析框架中, 普遍認(rèn)為稅收征管是與市場(chǎng)交換相對(duì)的、屬于公共部門(mén)的管理過(guò)程, 核心內(nèi)容是稅收征管的公共性, 并由此可得出稅收征管在供給層面的強(qiáng)制性、行政性等特征。而新公共管理理論提出將公共領(lǐng)域問(wèn)題的研究與私人領(lǐng)域的相關(guān)理念相結(jié)合, 注重公共事務(wù)各參與者的影響和作用, 強(qiáng)調(diào)對(duì)公共事務(wù)的管理與服務(wù)相結(jié)合。

　　(一) 公有性和私有性的結(jié)合

　　在傳統(tǒng)理論分析框架中, 強(qiáng)調(diào)稅收征管的公有性特點(diǎn), 認(rèn)為稅收征管過(guò)程中資源的共有權(quán), 但一定程度上忽視了稅收征管過(guò)程中資源是由私有向公有轉(zhuǎn)變的過(guò)程, 個(gè)體也有滿足相應(yīng)需求的權(quán)利和訴求。新公共管理理論提出將公有性和私有性相結(jié)合, 既要滿足稅收征管過(guò)程中資源使用的公有權(quán)力, 同時(shí)也要注重私有需求得到滿足的權(quán)力。

　　(二) 管理性和市場(chǎng)性的結(jié)合

　　在傳統(tǒng)理論分析框架中, 稅收征管作為公共管理領(lǐng)域的重要內(nèi)容, 其產(chǎn)生原因是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈問(wèn)題, 也是用行政管理手段對(duì)市場(chǎng)交易機(jī)制的替代, 著重強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)的管理性, 一定程度上忽視了資源由私人部門(mén)向公共部門(mén)轉(zhuǎn)移過(guò)程中交易的本質(zhì)。私人部門(mén)通過(guò)向公共部門(mén)轉(zhuǎn)移資源, 是希望得到更有效率的公共產(chǎn)品或服務(wù)。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)將交易性融入行政管理的分析中, 提出在稅收征管中將管理性和市場(chǎng)性融合, 體現(xiàn)公共部門(mén)與私人部門(mén)的平等性。

　　(三) 強(qiáng)制性和服務(wù)性的結(jié)合

　　在傳統(tǒng)理論分析框架中, 由于稅收征管是公共部門(mén)對(duì)資源的配置過(guò)程, 強(qiáng)調(diào)征管的強(qiáng)制管理性, 但一定程度上忽視了公共部門(mén)在資源配置中的核心目的是為了更好處理公共事務(wù), 產(chǎn)生了重管理輕服務(wù)的理念。私人部門(mén)在稅收征管參與過(guò)程中, 表現(xiàn)為資源轉(zhuǎn)移, 實(shí)質(zhì)上是為了滿足個(gè)體需求, 因此私人部門(mén)更加關(guān)注是否更好滿足了自身相關(guān)需求;新公共管理理論更強(qiáng)調(diào)稅收征管的本質(zhì)目的, 而不是表面形式, 主張?jiān)诙愂照鞴苤袑?qiáng)制性和服務(wù)性相結(jié)合。

　　從以上分析中可以看出, 在對(duì)稅收征管的研究中, 新公共管理理論的分析框架, 與傳統(tǒng)理論分析有著很大的區(qū)別, 提出了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域相結(jié)合的相關(guān)理念和內(nèi)容。見(jiàn)下圖。

　　從圖中看出, 新公共管理理論在稅收征管的形式基礎(chǔ)上, 更強(qiáng)調(diào)稅收征管過(guò)程中權(quán)力本質(zhì)的公有性和私有性相結(jié)合、交易本質(zhì)的管理性和市場(chǎng)性相結(jié)合、目的本質(zhì)的強(qiáng)制性和服務(wù)性的結(jié)合, 并注重公共管理領(lǐng)域與市場(chǎng)交換領(lǐng)域相關(guān)理念的融合。

　　綜上, 通過(guò)分析我國(guó)稅收征管的演進(jìn)歷程, 系統(tǒng)闡釋了新公共管理理念與我國(guó)稅收征管體系的融合實(shí)踐, 并對(duì)存在的問(wèn)題的進(jìn)行了梳理和分析。同時(shí), 還通過(guò)進(jìn)一步的定性分析, 為稅收征管的理論研究和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐提出了新的視角和觀點(diǎn)?？梢灶A(yù)見(jiàn), 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和體制機(jī)制的變革, 新公共管理理論的相關(guān)研究成果和科學(xué)的理念會(huì)通過(guò)與征管實(shí)踐深入融合而促進(jìn)我國(guó)稅收征管體系的不斷完善, 從而更好地為納稅人提供涉稅服務(wù), 為國(guó)家的財(cái)政收入保駕護(hù)航。

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