2005年3月12日，胡錦濤同志在中央人口資源環(huán)境工作座談會上首次提出建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會（即“兩型社會”）；2007年10月，黨的十七大報告要求到2020年基本形成主體功能區(qū)布局，同年12月國務院批準在武漢城市圈和長株潭城市群設立全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)；2010年底，國務院頒布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，同時各省市自治區(qū)也在制定和實施本地區(qū)的主體功能區(qū)規(guī)劃；2011年3月，國家發(fā)布“十二五”規(guī)劃，其第五章和第六章分別部署實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略、加快建設兩型社會。筆者認為，主體功能區(qū)與兩型社會建設關系密切，前者的制定和實施非常有利于后者的推進，這是因為主體功能區(qū)可以看作是兩型社會建設的頂層設計。

一、主體功能區(qū)規(guī)劃是資源節(jié)約、環(huán)境友好的宏觀制度創(chuàng)新

我國人口眾多，資源環(huán)境壓力巨大。國土面積的65%是山地和丘陵，33%是干旱區(qū)、荒漠區(qū)，70%的國土會遭受到典型的東亞季風強烈影響，可能帶來嚴重的自然災害，這種情況在世界大國中是罕見的。我國的大陸平均高度是世界大陸平均高度的1.83倍，自然環(huán)境的脆弱性顯而易見。現(xiàn)有水土流失面積356.92萬平方公里，占國土總面積的37.2%。其中水力侵蝕面積161.22萬平方公里，占國土總面積的16.8%；風力侵蝕面積195.70萬平方公里，占國土總面積的20.4%。自然侵蝕加上不斷增強的人類活動，共同加速了對地表的嚴重干擾。我國發(fā)生自然災害的頻率也呈提高之勢，大約1500年前的隋代每年是1.6次，現(xiàn)在是每年3.9次。從現(xiàn)在到未來的30年當中，還可能增長到每年4.1次。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出：“要按照建設資源節(jié)約型社會的要求，把提高空間利用效率作為國土空間開發(fā)的重要任務，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局，走空間集約利用的發(fā)展道路。”具體來說，一是要嚴格控制開發(fā)強度，把握開發(fā)時序，使絕大部分國土空間成為保障生態(tài)安全和農產品供給安全的空間；二是資源環(huán)境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區(qū)要把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，其他地區(qū)要依托現(xiàn)有城市集中布局、據(jù)點式開發(fā)，建設好縣城和有發(fā)展?jié)摿Φ男〕擎?zhèn)，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地擴張；三是各類開發(fā)活動都要充分利用現(xiàn)有建設空間，盡可能利用閑置地、空閑地和廢棄地；工業(yè)項目建設要按照發(fā)展循環(huán)經濟和有利于污染集中治理的原則集中布局，以工業(yè)開發(fā)為主的開發(fā)區(qū)要提高建筑密度和容積率，國家級、省級經濟技術開發(fā)區(qū)要率先提高空間利用效率，各類開發(fā)區(qū)在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積；四是交通建設要盡可能利用現(xiàn)有基礎擴能改造，必須新建的也要盡可能利用既有交通走廊；跨江（河、湖、海）的公路、鐵路，應盡可能共用橋位。

根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，到2020年，全國陸地國土空間的開發(fā)強度（也就是居住、建設占地面積占全國陸地面積的比例）控制在3.91%以下，城市空間控制在10.65萬平方公里以內，農村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內，工礦建設空間適度減少。而全國90%以上陸地面積將用來保障生態(tài)安全和農產品供給安全。綠色生態(tài)空間擴大，林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上，河流、湖泊、濕地面積有所增加。

因此，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是最大的資源節(jié)約，形成主體功能區(qū)布局是對環(huán)境最友好的宏觀制度創(chuàng)新。

二、主體功能區(qū)實施是最有效的結構調整

兩型社會建設的核心內容是轉變發(fā)展方式，優(yōu)化經濟結構，這包括產業(yè)結構的調整和區(qū)域結構的調整。但長期以來，我國普遍存在重產業(yè)結構調整、輕區(qū)域結構調整的現(xiàn)象。事實上，對于兩型社會建設，如果不進行區(qū)域結構調整，僅僅進行產業(yè)結構的調整難以收到實效，甚至越調越亂。

實施主體功能區(qū)規(guī)劃，是根據(jù)資源環(huán)境承載能力將國土劃分為四類：一是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，是指國土開發(fā)密度已經較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。這類區(qū)域要優(yōu)化產業(yè)結構，把提高增長質量和效益放在首位。二是重點開發(fā)區(qū)域，是指資源環(huán)境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區(qū)域。這類區(qū)域要承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產業(yè)轉移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發(fā)展和人口集聚的重要載體。三是限制開發(fā)區(qū)域，是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅持保護優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展的原則，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產業(yè)，加強生態(tài)修復和環(huán)境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。四是禁止開發(fā)區(qū)域，是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)和相關的規(guī)劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態(tài)的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動。在國家和省級層面制定主體功能區(qū)規(guī)劃，有利于保護資源環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，按自然規(guī)律和經濟規(guī)律辦事，維護未來的生態(tài)安全；有利于逐步縮小地區(qū)之間生活水平、福利水平的差距，推進基本公共服務均等化，推動發(fā)展成果共享，促進人的全面發(fā)展。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》把環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，就是要促進這類人口密集、開發(fā)強度高、資源環(huán)境負荷過重的區(qū)域率先轉變經濟發(fā)展方式，促進產業(yè)轉移，從而也可以為中西部地區(qū)騰出更多的發(fā)展空間；把中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口和經濟條件較好的區(qū)域確定為重點開發(fā)區(qū)域，是為了引導生產要素向這類區(qū)域集中，進一步推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化，加快經濟發(fā)展；把西部地區(qū)一些不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)條件的區(qū)域確定為限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，是為了更好地保護這類區(qū)域的生態(tài)產品生產力，使國家6支持生態(tài)環(huán)境保護和改善民生的政策能更集中地落實到這類區(qū)域，盡快改善當?shù)毓卜蘸腿嗣裆顥l件。

主體功能區(qū)進行的是“集中均衡式”經濟布局，即在較小空間尺度的區(qū)域集中開發(fā)、密集布局；在較大空間尺度的區(qū)域，形成若干個小區(qū)域集中的增長極，并在國土空間相對均衡分布。這是一種既體現(xiàn)高效、又體現(xiàn)公平的開發(fā)模式。工業(yè)化城鎮(zhèn)化將在適宜開發(fā)的一部分國土空間集中展開，產業(yè)集聚布局、人口集中居住、城鎮(zhèn)密集分布。在繼續(xù)提升現(xiàn)有特大城市群整體功能和國際競爭力基礎上，在其他適宜開發(fā)的區(qū)域，培育若干新的大城市群和區(qū)域性城市群，形成多元、多極、網絡化的城市化格局，使經濟增長的空間由東向西、由南向北拓展，人口和經濟在國土空間的分布更趨集中均衡。