2(朋年，國務(wù)院決定在安徽以省為單位進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，五河縣做為安徽省的試點(diǎn)縣，又率先拉開一了改革的序幕。

一、概況

五河縣地處淮河中游東段，面積1580Kn12，轄20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，225個(gè)行政村，人口69萬，其中農(nóng)業(yè)人口59.6萬，耕地面積118.5萬畝。20世紀(jì)90年代中期，五河縣就開始積極探索農(nóng)村稅費(fèi)改革模式，并取得了一定效果。2000年，在省、市委的領(lǐng)導(dǎo)與支持下，五河縣銳意進(jìn)取，大膽改革，成為上下關(guān)注的一個(gè)亮點(diǎn)。五河縣農(nóng)村稅費(fèi)改革采取了兩個(gè)步驟。第一步實(shí)行了“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩調(diào)整，一改革”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革，即將原’‘五統(tǒng)”和‘.三提”中公益金、管理費(fèi)分別納人農(nóng)業(yè)稅及附加，興辦集體生產(chǎn)和公益事業(yè)由村民(代表)一事一議(相當(dāng)于原公積金)。調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)范征收行為。第二步則是稅費(fèi)外的配套改革，著重在深化上做文章，在配套上下功夫，在規(guī)范上建機(jī)制，在延伸上求突破。

(一)“三并三改”，壓縮時(shí)政支出。全縣在清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)編外人員2354人的基礎(chǔ)上，2000年6月開展了并村、并校、并事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、教育體制改革、干部人事制度改革。438個(gè)村合并為225個(gè).村干部數(shù)由3192人減少到1125人;撤并中小學(xué)195所;鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位由256個(gè)減到124個(gè)，編制總數(shù)由1294名減到768名，其中財(cái)政全額供給人員由982名減到520名;將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由10余個(gè)合并為2一3個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制由690名減到621名，年減支1200萬元左右。

(二)實(shí)施公共時(shí)政改革，降低行政運(yùn)行成本?？h鄉(xiāng)兩級建立會計(jì)中心、采購中心，村實(shí)行會計(jì)委派制，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算內(nèi)外一個(gè)口徑、管理一個(gè)渠道、支出一個(gè)漏斗，節(jié)支效果明顯。據(jù)調(diào)查，2000年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)費(fèi)同比下降9%，汽車燃修費(fèi)下降巧%，修落費(fèi)下降71.4%，業(yè)務(wù)費(fèi)下降17.3%，招待費(fèi)下降20.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均減支20萬元。

(_三)規(guī)范村級管理，實(shí)行“四制”。一是實(shí)行村支部書記選派制。225個(gè)村支書參照公務(wù)員管理辦法規(guī)范管理，其中209名國家干部擔(dān)任，聘用了16名。二是實(shí)行村會計(jì)委派制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所設(shè)立村級財(cái)務(wù)管理總會計(jì)，4一5個(gè)村設(shè)立一名統(tǒng)管會計(jì)，村級設(shè)財(cái)務(wù)代辦員，負(fù)責(zé)將經(jīng)民主理財(cái)小組審核把關(guān)、村委會主任審批的票據(jù)送委派會計(jì)處審核做賬。三是涉農(nóng)收費(fèi)公示制。將涉農(nóng)收費(fèi)和主要農(nóng)資價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)公示于眾，同時(shí)政府開通舉報(bào)電話，物價(jià)局開通價(jià)格熱線，有效地制止了亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派、亂罰款。四是建立民主議事制度，讓群眾知事、理事。大家事、大家提、大家議、大家辦、大家管，調(diào)動了群眾參政議政的積極性，形成r村務(wù)自治的良好氛圍。五河縣農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革成效明顯:一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕。全縣人均負(fù)擔(dān)由改前138.57元降到88.77元，減幅35.9%，畝均負(fù)擔(dān)由改前78.40元降到44.68元，減幅43%。二是機(jī)構(gòu)精簡、人員分流、政府職能轉(zhuǎn)變.實(shí)現(xiàn)了保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的目標(biāo)。三是調(diào)動了廣大農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性.密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了全縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。

二、難題

(一)鎮(zhèn)、村收入大幅下降。鎮(zhèn)村財(cái)力減少，運(yùn)轉(zhuǎn)更加困難，這往往是增加或變相增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的原因之一。

(二)鎮(zhèn)、村負(fù)債積重難返。20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額1.379億元，平均689.5萬元，負(fù)債500萬元以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)8個(gè)，500一1000萬元的10個(gè)，1000萬元以上l個(gè)，2以N)萬元以上1個(gè)，負(fù)債最少的112.6萬元;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)累積欠商業(yè)貸款3713萬元，欠上級財(cái)政3735萬元，欠發(fā)工資更高達(dá)3393.7萬元;225個(gè)行政村欠帳累積5731.6萬元。平均25.5萬元，其中負(fù)債20萬元以下的110個(gè)，20、50萬元的94個(gè)，50一100萬元的20個(gè)，100萬元以上的1個(gè)，高達(dá)123.2萬元;村級負(fù)債中僅欠發(fā)村干部工資就達(dá)548.7萬元‘如此嚴(yán)重的負(fù)債，僅靠一定幾年不變的農(nóng)業(yè)稅及附加，沒有其它收人，如何消化是個(gè)難題。

(三)公共產(chǎn)品供給無源。由于城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，城市的公共產(chǎn)品由財(cái)政供給，農(nóng)村的公共產(chǎn)品則由農(nóng)民自己掏錢解決。農(nóng)村義務(wù)教育就是典型的農(nóng)民自辦式。稅改后，教育集資被取消，在教育投人機(jī)制沒有建立起來之前，農(nóng)村教育大受其害;其它公共產(chǎn)品也受一事一議的影響及年籌資上限巧元的制約而難以供給。調(diào)查中發(fā)現(xiàn).農(nóng)村路、橋、水利設(shè)施毀壞嚴(yán)重.因缺乏資金而難以修復(fù)。

(四)對于稅改政策本身也有不少質(zhì)疑。一是維持現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制只做“加加減減”，不做根本性變革是否合理?二是對計(jì)稅土地以二輪承包為準(zhǔn)，多種地多繳稅，不種地也繳稅是否合理?即使繳，繳什么稅?繳多少稅合理?三是計(jì)稅常產(chǎn)以1998年前5年平均單產(chǎn)為準(zhǔn)，但其產(chǎn)量多是基層官員估出來的，經(jīng)常是“大災(zāi)之年不減產(chǎn)”，領(lǐng)導(dǎo)帶頭奪豐收，水分有多大，以此為據(jù)，又可合理?四是糧食市場實(shí)銷價(jià)低于國家測定價(jià)，計(jì)稅價(jià)格以國家定價(jià)為準(zhǔn)是否合理?五是農(nóng)業(yè)特產(chǎn)已通過相應(yīng)稅種進(jìn)行調(diào)整，還該不該征收特產(chǎn)稅?稅收對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的導(dǎo)向作用如何體現(xiàn)?另外，對原農(nóng)稅尾欠部分是該繼續(xù)追討，還是該把原多收的稅、亂收的費(fèi)退還給農(nóng)戶?以上諸方而的問題，如若得不到妥善處理，稅費(fèi)改革可能異化，稅改成果難以鞏固，面上推開難以操作。

三、思考

(一)調(diào)整對政收支結(jié)構(gòu)、改變城鄉(xiāng)分刻的“二元”社會是農(nóng)村稅改的根本所在中央政府實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本原因是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，而農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的直接原因是“養(yǎng)了一些不該養(yǎng)的人，辦了一些不該辦的事，花了一些不該花的錢”，但其深層次的原因則體現(xiàn)在以下方面:一是為工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而實(shí)行的“工農(nóng)剪刀差”，過度地提取農(nóng)業(yè)剩余，使得農(nóng)業(yè)無力擴(kuò)大再生產(chǎn)。據(jù)測算，政府通過“工農(nóng)剪刀差”1950一1978年，大約取得5101)億元，1979一1994年，又大約獲得15000億元;而同期農(nóng)業(yè)稅分別是978億元和1755億元;同期財(cái)政支農(nóng)分別是1577億元和3769億元;政府共提取剎余凈額近17500萬元。二是國家對城市政策傾斜。城市公共產(chǎn)品由財(cái)政供給，給予市民各種補(bǔ)貼，農(nóng)村公共產(chǎn)品由農(nóng)民自己供給。不徹底的分稅制造成縣鄉(xiāng)村有事干沒錢花，面對欠賬日多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，只有開口子向農(nóng)民籌錢，基層官員再趁機(jī)加碼，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。三是城鄉(xiāng)隔絕的二元社會及二元稅制，使得農(nóng)民比城市居民在納稅等方面處于很不公平的境地。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革之根本著力點(diǎn)，應(yīng)調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，加大對“三農(nóng)”的投入，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的轉(zhuǎn)移支付力度;改革城鄉(xiāng)隔絕的二元稅制及二元社會，取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅，改征農(nóng)業(yè)所得稅，適當(dāng)收取田畝稅，公平稅負(fù)，降低稅率。這是確保農(nóng)民減負(fù)、稅費(fèi)改革取得長效的需要，更是加人WTO的迫切需要