我區(qū)卷煙零售點(diǎn)合理化布局規(guī)劃工作是從2007年51號(hào)令頒布實(shí)施、貴港現(xiàn)場(chǎng)會(huì)之后才正式、全面地推開(kāi)，并取得了較大的成效。但從近年來(lái)區(qū)局檢查、調(diào)研的情況看，部分單位對(duì)于合理化布局的理解不夠全面和準(zhǔn)確，個(gè)別單位甚至出現(xiàn)一些人為地曲解合理化的問(wèn)題，因此而引發(fā)較多的法律糾紛和日常管理上的爭(zhēng)議。

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者結(jié)合近年來(lái)的法規(guī)工作調(diào)研及案件評(píng)查工作，從合理化布局、資金和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的理解和界定及布局規(guī)劃制定過(guò)程等方面進(jìn)行一些粗淺的探討，期望能對(duì)進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)證件管理工作有所幫助。

如何理解合理化布局首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一的是合理化布局的定義，筆者認(rèn)為，合理布局是指通過(guò)總量、間距控制的方式使得一定范圍內(nèi)的卷煙零售點(diǎn)在數(shù)量、質(zhì)量和空間分布上達(dá)到合理的狀態(tài)。

對(duì)合理化的標(biāo)準(zhǔn)，即判斷是否合理，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面來(lái)界定：

一是以轄區(qū)內(nèi)的人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素為依據(jù)。這個(gè)是《煙草專賣許可證管理辦法》確定的主要標(biāo)準(zhǔn)，也是最基本的衡量標(biāo)準(zhǔn)。這里要注意兩點(diǎn)：其一是不能單純以人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)事先設(shè)定總體辦證數(shù)量，此前國(guó)家局已經(jīng)作了相關(guān)規(guī)定；其二是在以人口數(shù)量為參考時(shí)，要注重標(biāo)準(zhǔn)的一致性，即以哪個(gè)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)從一而終，不能隨意變動(dòng)。從調(diào)研了解的情況看，當(dāng)前各單位在制定合理化布局規(guī)劃時(shí)，大多是從人口數(shù)量和交通狀況方面來(lái)進(jìn)行考慮，尤其執(zhí)著于人口數(shù)量專賣問(wèn)題，但后兩個(gè)因素特別是消費(fèi)能力則相對(duì)考慮較少，但消費(fèi)能力恰恰是布局合理與否的一個(gè)關(guān)鍵因素，需要引起重視。

二是基于利潤(rùn)水平的考量，即以卷煙零售戶的利潤(rùn)高低為參照。筆者認(rèn)為，這是用于考量一定范圍內(nèi)零售點(diǎn)分布在質(zhì)量上的合理性，實(shí)際上是與上述第一點(diǎn)中的消費(fèi)能力相互呼應(yīng)的，在大部分情況下也應(yīng)當(dāng)是衡量布局規(guī)劃是否合理的最關(guān)鍵、最客觀的標(biāo)準(zhǔn)。利潤(rùn)水平問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)來(lái)理解：某個(gè)城市經(jīng)營(yíng)戶的利潤(rùn)水平，應(yīng)有個(gè)合理的范圍，舉例說(shuō)明，在同一個(gè)城市里，如果A地段經(jīng)營(yíng)戶的月平均利潤(rùn)是B地段的10倍或更大，則可以判斷這個(gè)合理化布局起碼在A地段的零售點(diǎn)間距設(shè)置是不盡合理的；利潤(rùn)水平的界定應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，如中心城市和縣城、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別；利潤(rùn)水平是動(dòng)態(tài)可變的，所以測(cè)算起來(lái)應(yīng)當(dāng)取一定時(shí)間段的數(shù)值，力求客觀準(zhǔn)確。需要明確的是，利潤(rùn)水平的測(cè)算，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)營(yíng)銷部門的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

三是應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的。合理化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)性，隨著人口數(shù)量、交通狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)能力等因素的變化，合理化布局也應(yīng)當(dāng)要相應(yīng)改變，如果一個(gè)制度管五、六年，那很有可能就會(huì)滯后于市場(chǎng)的發(fā)展，當(dāng)然也難言合理。

四是不應(yīng)包含有二次許可的內(nèi)容。合理化布局規(guī)范的是零售點(diǎn)分布的問(wèn)題，延續(xù)、注銷等事項(xiàng)不應(yīng)寫入其中，更不能把合理化布局作為取消、撤銷之前合法存在的卷煙零售點(diǎn)的依據(jù)。

終上所述，上述四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是缺一不可的，只有在綜合考量四個(gè)方面因素基礎(chǔ)上制定出來(lái)的布局規(guī)劃才可能是合理的。

局規(guī)劃工作是從現(xiàn)場(chǎng)會(huì)之后才正大的成效。但從看，部分單位對(duì)和準(zhǔn)確，個(gè)別單理化的問(wèn)題，因問(wèn)題，但后兩個(gè)因素特別是消費(fèi)能力則相對(duì)考慮較少消費(fèi)能力恰恰是布局合理與否的一個(gè)關(guān)鍵因素，需要二是基于利潤(rùn)水平的考量，即以卷煙零售戶的高低為參照。筆者認(rèn)為，這是用于考量一定范圍內(nèi)零分布在質(zhì)量上的合理性，實(shí)際上是與上述第一點(diǎn)中的能力相互呼應(yīng)的在大部分情況下也應(yīng)當(dāng)是衡量布局。

在探討了合理化標(biāo)準(zhǔn)之后，還應(yīng)當(dāng)明確一下合理化布局應(yīng)當(dāng)包涵的內(nèi)容，之所以專門說(shuō)明這一問(wèn)題，是因?yàn)橐恍﹩挝粚?duì)此在理解上有所偏差，實(shí)際上，合理化布局主要就是規(guī)定卷煙零售攤點(diǎn)間距和數(shù)量，而不應(yīng)包含對(duì)資金條件、對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的確定或限制，相關(guān)依據(jù)是51號(hào)令的第十六條規(guī)定。

合理化布局規(guī)劃制定過(guò)程需注意問(wèn)題

一是須經(jīng)過(guò)合法有效的聽(tīng)證程序。這里所表述的合法有效，應(yīng)當(dāng)符合行政許可法關(guān)于聽(tīng)證過(guò)程公開(kāi)、公平、公正、透明、規(guī)范的要求，從我們了解的情況看，各單位在制定規(guī)劃過(guò)程中基本都能達(dá)到上述要求，但一些單位在聽(tīng)證會(huì)上接受消費(fèi)者或者相關(guān)參會(huì)部門的質(zhì)詢時(shí)，回復(fù)的針對(duì)性和說(shuō)理性不夠強(qiáng)，個(gè)別單位有走過(guò)場(chǎng)的嫌疑，需要引起注意。

二是涉及主要的、關(guān)鍵性條款的修改亦需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證。制定頒布實(shí)施的合理化布局規(guī)劃，在執(zhí)行一段時(shí)間后，因?yàn)榭陀^條件的變化需要對(duì)一些關(guān)鍵性的條款如關(guān)系到一定范圍內(nèi)卷煙零售點(diǎn)的數(shù)量分布的規(guī)定進(jìn)行修訂時(shí)，也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)有效的聽(tīng)證程序。相當(dāng)一部分單位在修訂合理化布局過(guò)程中忽視了這個(gè)問(wèn)題，而往往只是通過(guò)公示公告的方式來(lái)覆蓋整個(gè)修改過(guò)程，這實(shí)際上是不符合制定程序的。

三是要保證其相對(duì)穩(wěn)定性。合理化布局規(guī)劃的制訂、修訂和廢止都需要非常慎重，每次修訂都應(yīng)當(dāng)要有充分的理由，但從我們調(diào)研了解到的情況看，相當(dāng)部分單位都比較輕視這一問(wèn)題，特別是零售戶群體產(chǎn)生這種“合理規(guī)劃”可以朝令夕改的誤解。合理布局規(guī)劃不能保持相對(duì)穩(wěn)定，其權(quán)威性自然無(wú)從談起。對(duì)于時(shí)效性和穩(wěn)定性的問(wèn)題，有人提出是否與上文所說(shuō)的動(dòng)態(tài)發(fā)展有相矛盾之處，筆者認(rèn)為，兩者之間應(yīng)該有一個(gè)平衡點(diǎn)，如可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，擬定為3年修訂一次。

關(guān)于資金條件和場(chǎng)所界定問(wèn)題資金條件和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的界定也是證件管理過(guò)程中的兩個(gè)重要問(wèn)題，但不是以合理化布局規(guī)劃來(lái)規(guī)范的，根據(jù)51號(hào)令第十六條規(guī)定，資金條件、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的確定由縣級(jí)以上煙草專賣行政主管部門制定、并報(bào)上級(jí)局備案即可執(zhí)行，不需經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序。從《煙草專賣法實(shí)施條例》第九條來(lái)看，資金條件、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是辦理煙草專賣零售許可證的兩個(gè)必要條件，達(dá)不到一定資金標(biāo)準(zhǔn)或者不符合經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所要求的應(yīng)不予辦理。