一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)

1、適度集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)

快速城市化帶動(dòng)大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)，因勞動(dòng)力外出務(wù)工而空置的承包地客觀(guān)上要求向純農(nóng)戶(hù)、公司或者業(yè)主進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中。目前，我國(guó)各地或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中，或者向公司或業(yè)主進(jìn)行外部流轉(zhuǎn)和集中。

2、空間置換

為充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地級(jí)差地租，以及對(duì)農(nóng)村內(nèi)部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合理利用，各地都在積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的實(shí)現(xiàn)模式，通過(guò)非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地空間置換的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索有助于緩解工業(yè)化、城市化用地壓力，同時(shí)促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民集中居住。

3、資本化

我國(guó)農(nóng)村集體土地長(zhǎng)期以來(lái)都是作為單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料而存在，其流動(dòng)性和收益性較低，農(nóng)民擁有的事實(shí)是有限的土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革將土地使用權(quán)、收益權(quán)完全界定給農(nóng)民，并且通過(guò)建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)支持農(nóng)民根據(jù)自身的實(shí)際需要對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

二、基本趨勢(shì)

在加速推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，現(xiàn)階段我國(guó)正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型的重要過(guò)渡時(shí)期。

1、從流轉(zhuǎn)主體看，土地加速?gòu)霓r(nóng)戶(hù)向業(yè)主集中。

2、流轉(zhuǎn)方向看，外來(lái)資本介入土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)明顯。農(nóng)地流轉(zhuǎn)突破鄉(xiāng)村界限，呈現(xiàn)出跨村鎮(zhèn)的顯著趨勢(shì)。一批東部發(fā)達(dá)地區(qū)的業(yè)主帶著大量資金、技術(shù)進(jìn)入中西部農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，并在一些區(qū)域逐漸占據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)地位。

3、從流轉(zhuǎn)用途看，呈現(xiàn)“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向。土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地用途按照市場(chǎng)需求進(jìn)行重新配置，流轉(zhuǎn)土地絕大部分用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒店等，導(dǎo)致耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。

4、從流轉(zhuǎn)過(guò)程看，村集體在土地流轉(zhuǎn)中占主導(dǎo)地位。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“村強(qiáng)、民弱”的基本格局仍未改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、“村兩委”和業(yè)主主導(dǎo)著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，農(nóng)民的弱勢(shì)狀態(tài)還在繼續(xù)延續(xù)。

5、從流轉(zhuǎn)期限看，土地流轉(zhuǎn)仍明顯具有短期性。農(nóng)民對(duì)土地非常看重，不愿輕易失去土地。農(nóng)民之所以在土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出中短期化傾向，主要是擔(dān)心流轉(zhuǎn)期過(guò)長(zhǎng)，國(guó)家土地政策變化，從而失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

6、從流轉(zhuǎn)模式看，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢(shì)。業(yè)主租賃模式、股份公司模式、土地股份合作社模式、村企合作模式、股份制模式等。

三、存在的主要問(wèn)題

1、主要問(wèn)題

一是政府規(guī)模偏好傾向?qū)е罗r(nóng)民土地承包權(quán)“被流轉(zhuǎn)”。地方政府在推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時(shí)，其政策取向往往是引入業(yè)主進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)出明顯的規(guī)模偏好傾向，可能出現(xiàn)違背部分農(nóng)民意愿的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“被強(qiáng)制性”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。一些地方政府過(guò)度使用行政手段推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“，村兩委”取代農(nóng)民成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體。二是業(yè)主短期行為對(duì)土地有序健康流轉(zhuǎn)造成較大沖擊。在以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為指向的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)過(guò)程中，因農(nóng)業(yè)支持政策存在一定偏差，對(duì)業(yè)主的利益追求缺乏合理導(dǎo)向和約束，使得業(yè)主的短期化行為對(duì)土地健康流轉(zhuǎn)造成較大沖擊。存在部分業(yè)主改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)、套取國(guó)家優(yōu)惠政策、盲目擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等傾向。規(guī)模化流轉(zhuǎn)的部分農(nóng)地不同程度地出現(xiàn)土地沙化、土壤板結(jié)等問(wèn)題。三是農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性仍然偏弱。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的大小是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)供求雙方共同決定的。農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力不足，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時(shí)積極性不高。一方面是由于法律知識(shí)的匱乏和以往經(jīng)驗(yàn)的影響，農(nóng)民往往對(duì)國(guó)家土地流轉(zhuǎn)政策的穩(wěn)定性存在較多擔(dān)憂(yōu)，害怕一旦流轉(zhuǎn)出去后會(huì)永遠(yuǎn)地失去土地。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)加劇了大資本排擠小農(nóng)戶(hù)的矛盾，可能導(dǎo)致農(nóng)民由直接經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兂鲎馔恋鼗虺蔀檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人；大部分業(yè)主僅僅將農(nóng)民簡(jiǎn)單地視為土地提供者，使農(nóng)民難以真正分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的好處。

2、面臨風(fēng)險(xiǎn)

可能帶來(lái)農(nóng)民權(quán)利遭受剝奪的風(fēng)險(xiǎn)。如果農(nóng)村土地制度改革過(guò)程政府進(jìn)行過(guò)度行政主導(dǎo)，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏基本的主動(dòng)參與，則極有可能使改革目標(biāo)偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益，即主要滿(mǎn)足政府的用地需求，土地流轉(zhuǎn)特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過(guò)程也就可能會(huì)變成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的一種新的剝奪方式。可能導(dǎo)致土地非農(nóng)化失控的風(fēng)險(xiǎn)。盡管土地制度改革的基點(diǎn)必須堅(jiān)持“放開(kāi)產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”，但在目前地方政府發(fā)展沖動(dòng)極其強(qiáng)烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府為了短期和局部利益，沖破城市建設(shè)規(guī)劃和基本農(nóng)田基本保護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)格限制，肆意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。可能帶來(lái)農(nóng)民階層分化加劇的矛盾。土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)放開(kāi)之后，有可能出現(xiàn)一部分農(nóng)民為了短期需要輕易放棄土地權(quán)利，由于這是一個(gè)不可逆的過(guò)程，其發(fā)展的結(jié)果是在局部地區(qū)勢(shì)必會(huì)加劇農(nóng)村內(nèi)部階層分化的矛盾，在農(nóng)村基本保障制度尚未有效建立的現(xiàn)實(shí)條件下，內(nèi)部階層分化加劇必然危及到農(nóng)村的穩(wěn)定和和諧。可能面臨新的土地合作組織監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。由于單個(gè)農(nóng)戶(hù)土地規(guī)模有限，其流轉(zhuǎn)過(guò)程會(huì)面臨許多制約，客觀(guān)上要求通過(guò)土地股份化的方式采取土地流轉(zhuǎn)的“集體行動(dòng)”，這就客觀(guān)上容易潛伏組織化過(guò)程的＂道德風(fēng)險(xiǎn)＂，即有可能帶來(lái)新的土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效

土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改革，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步和條件改善，取得顯著經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。一是優(yōu)化利用了農(nóng)業(yè)資源。流轉(zhuǎn)土地有效促進(jìn)土地、勞力、資金、技術(shù)、信息資源的優(yōu)化配置。改變了粗放經(jīng)營(yíng)的狀況，最大限度地發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源的作用。二是增加了轉(zhuǎn)讓雙方的收入。通過(guò)流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，達(dá)到了轉(zhuǎn)讓?xiě)艉徒?jīng)營(yíng)戶(hù)雙贏(yíng)的目標(biāo)；轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶(hù)，不僅有轉(zhuǎn)讓收入，大多數(shù)地方還有惠農(nóng)補(bǔ)貼收入，免除了失地的擔(dān)憂(yōu)，能夠放心地從事其它行業(yè)，獲得更多的打工收入。此外，一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)還吸納轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民打工，進(jìn)一步擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓?xiě)舻氖杖雭?lái)源。土地經(jīng)營(yíng)戶(hù)則通過(guò)引用新品種，運(yùn)用新技術(shù)，實(shí)施機(jī)械化，降低生產(chǎn)成本，獲得規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的增值收益。三是促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)推廣運(yùn)用。流入土地的農(nóng)戶(hù)或經(jīng)營(yíng)組織實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，農(nóng)業(yè)成為業(yè)主收入的主要來(lái)源，為取得好的經(jīng)營(yíng)效益，經(jīng)營(yíng)戶(hù)大都注重應(yīng)用新品種、新技術(shù)，大量使用農(nóng)業(yè)機(jī)械，不僅極大地提高了自身的生產(chǎn)水平，而且還帶動(dòng)了一方的科技進(jìn)步。四是提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。土地流轉(zhuǎn)后，流入戶(hù)擴(kuò)大了規(guī)模，經(jīng)營(yíng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)過(guò)程有著更高的要求，比如要求道路能通車(chē)、灌溉有水源、生產(chǎn)講標(biāo)準(zhǔn)等等。同時(shí)規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶(hù)也相對(duì)具有更強(qiáng)的現(xiàn)代意識(shí)、投資和經(jīng)營(yíng)能力，從而有利于提高土地綜合生產(chǎn)能力。加快推進(jìn)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，可以進(jìn)一步促進(jìn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地向規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨在農(nóng)村的基本土地政策，以?xún)?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線(xiàn)，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，以土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)為目標(biāo)。建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和農(nóng)民收入。推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

五、加快流轉(zhuǎn)與推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害土地承包者的權(quán)益。流轉(zhuǎn)與發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。制定明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，引導(dǎo)土地承包者以多種方式流轉(zhuǎn)土地，使土地向特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng)。流轉(zhuǎn)與發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)相結(jié)合。根據(jù)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的總體規(guī)劃，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營(yíng)和設(shè)施農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。圍繞龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶(hù)的模式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度高、產(chǎn)品安全可靠的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地。流轉(zhuǎn)與發(fā)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社相結(jié)合。通過(guò)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，逐步使農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一個(gè)漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引導(dǎo)，既等不得又急不得，必須積極穩(wěn)妥地進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系，要從國(guó)情出發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營(yíng)景重要的是家庭經(jīng)營(yíng)向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向發(fā)展農(nóng)戶(hù)聯(lián)合與合作、形成多元化、多層次，多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變；要大力發(fā)展社會(huì)化服務(wù)。一是加快公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。特別是在包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、水系道路等公益性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，加大政府投入力度，為經(jīng)營(yíng)戶(hù)提供必要的服務(wù)和條件。二是積極推動(dòng)民間協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展。通過(guò)這些組織，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政補(bǔ)貼分配等推公共服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。三是扶持規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。為農(nóng)戶(hù)提供產(chǎn)供銷(xiāo)各環(huán)節(jié)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)為專(zhuān)業(yè)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)公司創(chuàng)造條件，實(shí)行優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)加快發(fā)展步伐。應(yīng)從主動(dòng)適應(yīng)、積極支持的角度，對(duì)現(xiàn)行政策和管理方式作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)健康發(fā)展。加快土地流轉(zhuǎn)工作，地方政府應(yīng)該為最大程度地推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，加快農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民盡快致富保駕護(hù)航。在流轉(zhuǎn)中政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，制定政策引導(dǎo)，合理合法開(kāi)發(fā)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。在發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)中，注意依法流轉(zhuǎn)，合理開(kāi)發(fā)利用，一切為了人民群眾，在統(tǒng)籌發(fā)展中促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。

作者：張雅娜 單位：梅河口市國(guó)土資源局