一、我市近年來財政政策機制的積極成效

從近年來我市實施的財政政策情況來看,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財政政策的積極效應(yīng)正日趨明顯1、免稅增收,促進城鄉(xiāng)居民收入同步增長。近年來,市委市政府按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體思路,出臺了一系列支農(nóng)、惠農(nóng)的財政政策措施。

2004年,我市在全省率先免征農(nóng)業(yè)稅。當(dāng)年全市免征農(nóng)業(yè)稅及其附加總額約為4399萬元,人均減負(fù)65元左右。同年4月制定下發(fā)了《關(guān)于促進農(nóng)民增收的若干意見》(16條);同年7月市委六屆八次會議討論并通過了《關(guān)于加快城鄉(xiāng)居民收入增長的決定》,明確提出城鄉(xiāng)居民增收的目標(biāo),即到2012年,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達18000元,農(nóng)民人均純收入達7600元,年均增長8.4%和10.6%。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,同步謀劃,共同提高。2005年,5月又出臺了《關(guān)于進一步加大對“三農(nóng)”支持力度的若干實施意見》(17條),進一步體現(xiàn)了我市市委市政府“以人為本,富民優(yōu)先”的工作思路。另外,近幾年,國家出臺了糧食最低收購政策,引導(dǎo)糧食價格合理回升,促進農(nóng)民增產(chǎn)增收。

我市在全面免征農(nóng)業(yè)稅的基礎(chǔ)上,推行種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、大型農(nóng)機具補貼和糧食最低保護價收購等政策。從2004年開始,糧食直補工作在全市范圍內(nèi)全面推行以來,市財政安排直補資金達1385萬元。2005年,全市發(fā)放良種補貼資金達1064萬元。2006年、2007年,財政共用于糧食直補、退耕還林糧食補助以及糧食綜合直補資金分別達2235.55萬元和3761.02萬元。

在免稅增收及多種惠農(nóng)政策的鼓勵下,農(nóng)民生產(chǎn)的積極性大大提高,農(nóng)民收入也實現(xiàn)了跨躍式增長。2004年城市居民可支配收入為10189元,同比增長15.9%,而農(nóng)民人均純收入達3985元,同比增長27.6%,創(chuàng)造了農(nóng)民增收額的歷史最高水平,收入增長速度自98年以來,首次高于城市居民。2005年城市居民可支配收入11935元,增長17.1%,農(nóng)民人均純收入達4511元,同比增長13.2%。2006年城市居民可支配收入13700元,增長14.8%,農(nóng)民人均純收入達5200元,同比增長15.3%,再次超過城市居民收入增長速度,農(nóng)民增收出現(xiàn)良好的增長態(tài)勢。2007年城市居民可支配收入15000元,同比增長9.5%,農(nóng)民人均純收入達6000元,同比增長15.4%。市委市政府始終將增加城鄉(xiāng)居民收入統(tǒng)籌考慮,十六大以來的五年,城市居民人均可支配收入增幅15.7%,而農(nóng)民人均純收入增幅也達15.6%,實現(xiàn)了城鄉(xiāng)收入的同步增長。

2、加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,讓農(nóng)村居民共享公共財政“陽光”的溫暖。

中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文強調(diào)指出,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施脆弱和技術(shù)進步緩慢是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中非常致命的問題。黨中央、國務(wù)院對這個問題看得很清楚,這幾年在不斷加大對這些方面的投入。根據(jù)中央的有關(guān)精神,我市在堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的方針指導(dǎo)下,不斷擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍,重點加強了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展,著力改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

一是加大了小城鎮(zhèn)建設(shè)的力度。我市堅持用以獎代補的方式安排專項資金,帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)民力、外來投資、銀行貸款等方式投入項目達30多個、8000萬元。2004年、2005年完成投資11.6億元,使當(dāng)涂縣和中心鎮(zhèn)的服務(wù)功能明顯增強。同時我市將實施農(nóng)村生活垃圾集中處理工程列入2007年市民生工程,按照“縣區(qū)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施、村級承辦、農(nóng)民參與”的原則,重點在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部、中心鎮(zhèn)、縣城周邊地區(qū)實施農(nóng)村生活垃圾集中處理。2008年起逐步向遠(yuǎn)郊延伸,力爭用3至5年時間,采用市場化運作方式,率先在全省實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾無害化處理,這將大大改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境。

二是實施道路“村村通”和有線電視“村村通”工程,大大便利了農(nóng)民出行,促進了農(nóng)副產(chǎn)品的商品流通和改善了農(nóng)民的業(yè)余生活。我市農(nóng)村公路“村村通”工程,建設(shè)于2005年開始實施,總計劃為768.58公里,總投資為2.1億元。2005年全市共完成112條、400公里的“村村通”道路建設(shè)任務(wù),總投資達1億多元。目前公路通車總里程已超過1500公里,100%的行政村已通公路。“村村通”道路建設(shè)改善了我市的公路路網(wǎng)結(jié)構(gòu),改善了農(nóng)民的出行條件,加速了農(nóng)副產(chǎn)品的商品化進程,為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。作為市政府為民辦實事的三十項民生工程之一的有線電視“村村通”工程,自今年實施以來,截止到6月底城郊地區(qū)已有301個自然村,13383戶農(nóng)戶看到了有線電視,已完成投資647萬元。目前市郊區(qū)域農(nóng)戶20戶以上的自然村,已有80%多實現(xiàn)了有線電視通播,向山鎮(zhèn)已全部完成,佳山鄉(xiāng)完成了90%,濮塘鎮(zhèn)覆蓋70%—80%,銀塘鎮(zhèn)有線電視“村村通”工程正積極向前推進。2006年以來,我市已為市郊農(nóng)村200多個自然村開通了有線電視,4000多戶農(nóng)民家庭喜看有線電視節(jié)目,極大地豐富了農(nóng)民的業(yè)余生活。

三是實施安全飲水工程,提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。我市農(nóng)村飲水安全工程自2005年9月份開工建設(shè)以來,各項工程均按計劃穩(wěn)步推進。截止到2007年8月中旬,累計完成投資1.99億元,占工程總投資的98.5%。完成新建水廠3座、改造水廠15座、新建加壓站5座、鋪設(shè)延伸輸配水管網(wǎng)8000余公里,解決農(nóng)村飲水不安全人口43萬人。今年繼續(xù)完成計劃任務(wù),再解決18.67萬農(nóng)村人口的飲水不安全問題。這項工程完成后,全市農(nóng)村集中居民點自來水供給率達到100%,水質(zhì)符合國家《生活飲水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。這項民生工程將大大提高農(nóng)民的生活質(zhì)量,也使農(nóng)民充分享受到了公共財政“陽光”的溫暖。

3、財政的支農(nóng)支出每年都呈上漲趨勢,極大地支持了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會的各項事業(yè)發(fā)展。

財政是政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要手段。政府可以充分運用財政政策,在預(yù)算安排上用制度保障增加對農(nóng)業(yè)的支出,以縮小城鄉(xiāng)差距,促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)學(xué)者作的有關(guān)分析說明:財政支農(nóng)支出對GDP的作用較大且呈正向變動關(guān)系,財政支農(nóng)支出每增加1%,農(nóng)村GDP就可以增加6.822%,財政支持力度越大越有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民增收。按照中央規(guī)定的“三個高于”(即財政支農(nóng)資金增量要高于上年,國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要高于上年,土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要高于上年)要求,我市不斷加大對“三農(nóng)”的投入,并確保支農(nóng)資金每年按照不少于20%的幅度增長,新增投入主要用于新農(nóng)村建設(shè)。2003年至2006年四年間,我市財政支農(nóng)資金年初預(yù)算安排28048萬元(按調(diào)研表口徑統(tǒng)計),年均增長了20%,且主要安排在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和氣象支出、農(nóng)村基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展等五類支出,基本上做到了依照法定要求安排落實支農(nóng)資金,有力地促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的各項事業(yè)發(fā)展。

二、兩點思考:

1、繼續(xù)加大對農(nóng)民增收的政策扶持,建立農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合監(jiān)管新機制,確保農(nóng)民增收,負(fù)擔(dān)減輕。

雖然這幾年我市實施了一系列增加農(nóng)民收入的惠農(nóng)政策,農(nóng)民的收入年年創(chuàng)新高,但城鄉(xiāng)收入差距還是存在。因此要繼續(xù)加大對農(nóng)民增收的政策扶持,促進農(nóng)民增收;還要防止新的農(nóng)民負(fù)擔(dān)產(chǎn)生,使農(nóng)民減收。目前農(nóng)村稅費改革已經(jīng)升級為以縣鄉(xiāng)財政體制、農(nóng)村義務(wù)教育和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革為重點的農(nóng)村綜合改革。我市作為試點按照新體制要求建立了農(nóng)民負(fù)擔(dān)綜合監(jiān)管新機制:一是建立健全了農(nóng)民負(fù)擔(dān)源頭防范機制;二是建立健全了農(nóng)民負(fù)擔(dān)責(zé)任追究制,實行農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)控一把手總負(fù)責(zé);三是建立健全了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)考核機制;四是進一步完善了“一事一改”籌資籌勞機制,規(guī)范預(yù)算、審批程序,確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。

2、調(diào)整支出結(jié)構(gòu),整合支農(nóng)資金,提高財政

支農(nóng)投入資金的使用效率。

一是要推進農(nóng)村綜合改革,大力調(diào)整支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)。雖然近幾年我市對農(nóng)業(yè)支出安排年年增加,但縣級財政依然屬于“吃飯型”財政,支農(nóng)支出基本上用于農(nóng)口事業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn),用于農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出的比重達60%以上,生產(chǎn)性支出比重日趨減少,削弱了財政支農(nóng)的功能與作用。而縣級農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)和社會事業(yè)發(fā)展所需要的財政支持基本上依靠上級財政的支持。目前我市進行的包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革以及農(nóng)村義務(wù)教育體制改革在內(nèi)的農(nóng)村綜合改革,一是精簡了機構(gòu),減少了人員,并規(guī)定五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、編制、人員零增長,從而縮減了財政“吃飯性費用”,而能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的增長,在一定程度上調(diào)整了財政的支農(nóng)結(jié)構(gòu)。二是對農(nóng)村綜合改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員減少的支出,其財力繼續(xù)留在鄉(xiāng)鎮(zhèn),調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的積極性,使縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟生產(chǎn)和社會事業(yè)有了一定的財力支持。

二是要整合支農(nóng)資金,強化管理,發(fā)揮資金的整體效益。我市的支農(nóng)資金管理是財政部門會同各行政主管部門共同參與的多頭管理方式。財政部門負(fù)責(zé)支農(nóng)資金的預(yù)算安排,行業(yè)主管部門則負(fù)責(zé)項目設(shè)立、實施與管理等工作。目前由財政管理的涉農(nóng)資金比重不高,2005年財政支持“三農(nóng)”投入達2.24億元,財政局農(nóng)業(yè)科管理資金僅為40%,其他60%分別由各主管部門掌握;同時,還存在同類資金分屬不同科室管理,如財政對農(nóng)民的補貼資金,就分別歸屬于財政局的農(nóng)業(yè)科、經(jīng)建科、行財科、農(nóng)財科等科室。由于支農(nóng)資金的分散管理,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)較為困難,形成不了合力,難以發(fā)揮整體效益。為了集中有限的財政支農(nóng)資金,最大限度地發(fā)揮財政支農(nóng)資金的功效,應(yīng)以縣級為單位進行支農(nóng)資金的整合。我市作為試點市已探索出了整合支農(nóng)資金的管理模式,即堅持以財政為中心,一個“漏斗”向下的資金管理模式。這樣做有利于對資金管理使用和效益情況進行完整的、全過程的監(jiān)督;同時也梳理了資金管理機構(gòu),根據(jù)不同項目資金的管理要求對資金進行歸口管理,要把同類項目的資金歸口到一個機構(gòu)去管理,從根本上解決同類資金多個部門管理和一個項目資金由一個部門多個機構(gòu)進行管理的局面,真正使有限的財政資金發(fā)揮出最大的效用。