本文作者：李宏宇 單位：黑龍江司法警官職業(yè)學(xué)院法律系

1（略）

2（略）

2.1（略）

2.2建立聽證制度

《立法法》規(guī)定，起草行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見包括有關(guān)組織和公民的意見，并將聽證會(huì)引入行政立法程序，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。但遺憾的是，《立法法》規(guī)定“:聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”，使用“可以”一詞，而不是“應(yīng)當(dāng)”，這種過于寬松的語言，難以確保民主立法原則的貫徹落實(shí)，使行政法規(guī)立法的民主性大打折扣。而且《立法法》沒有規(guī)定制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)如何組織聽證會(huì)，未就行政立法聽證程序做出具體規(guī)定，這樣在實(shí)踐中聽證成為一般性的征求公眾意見的一種形式，可由立法主體根據(jù)情況自行決定，無論是否采取均不影響立法活動(dòng)的效力。因此，有必要在《立法法》中規(guī)定行政立法聽證制度，其應(yīng)包含聽證參加人、聽證主持人、聽證內(nèi)容及聽證程序規(guī)則，職能分離制度、回避制度、案卷排它性原則等內(nèi)容。

2.3建立和完善專家咨詢和論證制度

由于現(xiàn)代行政立法所遭遇的議題日益向復(fù)雜化、專業(yè)化、高科技化的方向發(fā)展，只有普通民眾參與立法程序已不能確保現(xiàn)代行政立法決策的科學(xué)性與合理性，因此有必要由掌握專業(yè)技術(shù)的專家參與行政立法一邊更好地解決問題。這種利用專家的專業(yè)知識(shí)和技能使立法決策合理化、公正化、科學(xué)化的制度，稱之為專家立法制度。[2]根據(jù)我國立法法及兩個(gè)條例的規(guī)定和目前的行政立法實(shí)踐，我國行政立法的專家參與制度，大致有兩種形式：一是座談會(huì)，二是專家立法組織。行政立法中的專家座談會(huì)，是指在行政立法過程中邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家進(jìn)行座談，對(duì)法案發(fā)表意見的一種程序。[3]

座談會(huì)沒有固定的程序規(guī)則，專家意見對(duì)行政機(jī)關(guān)而言僅起參考作用不具有約束力。實(shí)踐中，當(dāng)行政立法需要專家參與時(shí)，就聽取專家意見，或交由專家起草。而一旦不需要，專家組織就不存在，專家的召集始終是臨時(shí)性的。顯然，這種狀況并不能使專家真正地參與到行政立法活動(dòng)中。因此，筆者認(rèn)為，可以總結(jié)我國一些地方在這一領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)[4]，從專家論證會(huì)的組成、職權(quán)、程序性要求等方面來構(gòu)建我國的行政立法專家咨詢論證制度，為專家參與行政立法提供制度化的途徑。因此，在我國應(yīng)建立專門的常設(shè)性的專家立法組織。這個(gè)組織應(yīng)有刑法、民法、行政法等多個(gè)部門法的專家學(xué)者組成，同時(shí)還要吸納自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)等相關(guān)學(xué)科的專家參與。同時(shí)要處理好行政立法決策與專家咨詢論證的關(guān)系。一方面，涉及行政立法中的重大專業(yè)性問題，行政機(jī)關(guān)要全面地聽取專家的意見，包括肯定性的意見和否定性的意見，綜合分析，全盤考慮，才能達(dá)到集思廣益的效果。另一方面，行政立法機(jī)關(guān)要始終掌握行政立法的決策權(quán)，不能完全為專家意見所左右。一旦出現(xiàn)專家權(quán)威與行政權(quán)力相結(jié)合，就有可能導(dǎo)致專家專斷和行政武斷。

3建立和完善行政立法公開制度

德國十九世紀(jì)自由主義學(xué)者沃爾卡在其著作中論述國家行為公開原則時(shí)指出：“國家行為的公開與權(quán)力分立，是民主政治中兩大不可或缺的防止國家權(quán)力腐敗、政府專制的原則。”[5]行政立法公開是與民主參與制度密切相關(guān)的一個(gè)重要制度，如果喪失了公開性,則參與的基本通道便被堵塞，民主就會(huì)成為一句空話。行政立法公開制度應(yīng)包括：

3.1草案公告制度。是指在行政立法草案成型后即讓公眾了解其內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上置于社會(huì)之中進(jìn)行評(píng)議，使民意輿情得以盡早的融入立法過程。在我國，國務(wù)院在其網(wǎng)站上設(shè)立了行政法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)，成為公眾提出建議的官方渠道。

3.2立法背景公告制度。即向社會(huì)公告立法目的和意義，防止公眾在面對(duì)政府公布的立法文本時(shí)出現(xiàn)“知其然而不知其所以然”的情況，造成無法合理、客觀的進(jìn)行評(píng)議。

3.3完善公布方式，應(yīng)明確各種規(guī)范性文件的公布等級(jí)，避免行政立法機(jī)關(guān)規(guī)避公布或者縮減公布范圍的情況的發(fā)生。在現(xiàn)有的公布制度基礎(chǔ)上，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)便捷、低成本的優(yōu)勢(shì)，行政立法機(jī)關(guān)在其網(wǎng)站上及時(shí)公布相應(yīng)的行政立法內(nèi)容。

綜上，在民主政治之下，任何權(quán)力的行使都必須遵循一定的程序規(guī)則，因?yàn)?ldquo;程序本身就是權(quán)力的規(guī)范化的運(yùn)作方式，程序的設(shè)置和運(yùn)作都要反映對(duì)權(quán)力的規(guī)范與制約。……權(quán)力只有化解到程序之中，化解到具體的步驟、過程之中，才能成為有明確界限、有標(biāo)準(zhǔn)可資奉行的權(quán)力。”[6]因此，我們應(yīng)通過完善行政立法程序以規(guī)范行政立法權(quán)的合法行使。