本文作者：陳霄 單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院

一、新生代農(nóng)民工與區(qū)域行政立法的提出

（一）新生代農(nóng)民工的社會(huì)分析

農(nóng)民工是改革開放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊產(chǎn)物，20世紀(jì)80年代后期、尤其為90年代后期的“民工潮”充分體現(xiàn)了這一群體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。隨著時(shí)間推移和代際更替，農(nóng)民工群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，一批生于20世紀(jì)80年代后的新型農(nóng)民工悄然崛起。學(xué)界在2001年便注意到了這一群體，并使用了“新生代農(nóng)村流動(dòng)人口”這一概念，[1]近年來調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)1.5億進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中，1980年后出生的已約有1億人，占該群體的60%多，隨著時(shí)間推移，該群體將完全由這一代農(nóng)民工所構(gòu)成，這一代農(nóng)民工在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中日益顯示出其重要力量。2010年1月31日，由國(guó)務(wù)院發(fā)布的2010中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中首次使用了“新生代農(nóng)民工”這一提法，標(biāo)志著官方將這一概念正式納入了制度設(shè)計(jì)的范疇。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工具有鮮明的特征：受過相當(dāng)程度的教育，加上接觸使用現(xiàn)代通訊媒介技術(shù)較為熟練，使他們視野和思想更加開闊豐富；他們多數(shù)較少務(wù)農(nóng)甚至根本沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，使得他們不愿意再返回農(nóng)村，而是更加迫切地渴望融入城市謀求自身的發(fā)展；他們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展和城市生活中逐漸有了強(qiáng)烈的自我意識(shí)，維權(quán)意識(shí)開始覺醒，對(duì)公平正義的訴求也更加強(qiáng)烈。作為對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生革命性影響的一群，新生代農(nóng)民工成為改變我國(guó)城鄉(xiāng)面貌的決定性力量，他們身上具有的與上一輩的不同點(diǎn)，為城市行政和公共管理提出了新的考驗(yàn)和要求。盡管新生代農(nóng)民工各方面素質(zhì)較第一代農(nóng)民工有了明顯提高，然而其生存發(fā)展仍面臨許多困境：由于政治參與度低，缺乏話語權(quán)，許多政府部門在制定公共政策時(shí)很少考慮這一群體，甚至是以侵害和犧牲他們的利益為代價(jià)獲得短視發(fā)展，新生代農(nóng)民工依然遭到來自城市各方面的人為排斥，始終處于邊緣化的位置，在各種公共資源的占有中處于劣勢(shì)。然而在戶籍制度、社會(huì)保障體系、住房政策、教育體制等各種領(lǐng)域，保護(hù)這一群體的相關(guān)制度設(shè)計(jì)僅剛剛破題，因此新生代農(nóng)民工依然未能擺脫社會(huì)弱勢(shì)群體的地位。面對(duì)這一群體的問題，2010年中央一號(hào)文件中明確要求“采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。如何保護(hù)這一弱勢(shì)群體的利益，為各種相關(guān)制度設(shè)計(jì)提出了新的要求。

（二）新生代農(nóng)民工保護(hù)與區(qū)域行政立法的提出和理論擴(kuò)展

1.新生代農(nóng)民工保護(hù)與區(qū)域行政立法的提出

區(qū)域行政立法是我國(guó)行政法學(xué)的一個(gè)新課題，與其他區(qū)域行政問題（如區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政協(xié)調(diào)等）一樣，當(dāng)前對(duì)該課題的研究討論主要建立在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上。所謂區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是指“在一個(gè)主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)，地域上較接近或地理和文化特征較相似的省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，通過合理的地域分工，在全區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體效益的動(dòng)態(tài)過程”。[2](P30)本質(zhì)上看區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是一種建立在生產(chǎn)社會(huì)化基礎(chǔ)之上，生產(chǎn)要素在市場(chǎng)作用下與各地區(qū)之間自由流動(dòng)、優(yōu)化配置的過程，反映到上層建筑則是各地區(qū)間法律、制度、政策等一體化的過程。在我國(guó)，地方政府擁有一定的行政立法權(quán)，這種地方立法權(quán)的設(shè)計(jì)初衷在于發(fā)揮地方政府管理地方事務(wù)的積極性，然而也存在著導(dǎo)致地方行政立法分散化、碎片化的可能，表現(xiàn)為：在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，一些帶有強(qiáng)烈地方保護(hù)和行政壟斷色彩的地方政府立法，往往成為了阻撓區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的行政壁壘，限制了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)；或者各地區(qū)對(duì)一些共性問題規(guī)定不一，造成行政立法沖突，使得生產(chǎn)要素流動(dòng)失衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)難以協(xié)調(diào)發(fā)展等。從行政法角度觀察，這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下的行政立法分散碎片化本質(zhì)上是“地方政府在競(jìng)爭(zhēng)過程中利用行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)進(jìn)行阻礙、分割的結(jié)果”。[3]因此，解決這一問題的關(guān)鍵在于地方政府間達(dá)成合作，通過行政權(quán)在一體化區(qū)域?qū)用嫔系脑倥渲门c協(xié)調(diào)來改變?cè)拘姓?quán)力各自為政的分割狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，這種區(qū)域?qū)用嫔系男姓?quán)的協(xié)調(diào)即是區(qū)域行政。新生代農(nóng)民工勞動(dòng)力作為一種生產(chǎn)要素，對(duì)其保護(hù)自然要建立在這種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)基礎(chǔ)上。區(qū)域行政主要包括區(qū)域行政協(xié)調(diào)、區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政立法等。從保護(hù)新生代農(nóng)民工角度來看，區(qū)域行政立法是一種最佳的選擇方式，原因在于：對(duì)于區(qū)域行政協(xié)調(diào)來講，其主要是一種法律沖突的事后補(bǔ)救，這種事后性決定了在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，區(qū)域行政協(xié)調(diào)只能是一種必要的補(bǔ)充機(jī)制，對(duì)區(qū)域行政來說最重要的還是事前的未雨綢繆，盡量避免沖突發(fā)生。從這一點(diǎn)出發(fā)，區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政立法都是有效的選擇，然而區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃往往缺乏強(qiáng)制力，無法避免地方政府不合作、合作后不落實(shí)等現(xiàn)象的發(fā)生，其不可訴性也解決不了維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)的新生代農(nóng)民工提出事后救濟(jì)的問題；尤其是區(qū)域行政協(xié)議，一般為行政機(jī)關(guān)之間達(dá)成的對(duì)等的公法契約，其主體為行政機(jī)關(guān)，這一公法契約的達(dá)成缺乏普通公民的參與，然而對(duì)于新生代農(nóng)民工來說，政治參與是一個(gè)事關(guān)改變其弱勢(shì)地位的基本保證，“是其經(jīng)濟(jì)要求在政治上的集中反映，也是農(nóng)民工其他權(quán)利的基礎(chǔ)”。[4]因此，事前能保證新生代農(nóng)民工參與、事中對(duì)具有強(qiáng)制執(zhí)行力、事后可以提供救濟(jì)途徑的區(qū)域行政立法成為保護(hù)新生代農(nóng)民工的一個(gè)有力武器。

2.新生代農(nóng)民工保護(hù)與區(qū)域行政立法的理論擴(kuò)展

前面提到過，作為行政法學(xué)的新課題，當(dāng)前對(duì)區(qū)域行政立法的研究是建立在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上。這種研究模式從“行政立法”這一概念出發(fā)，認(rèn)為“上有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章，下有省級(jí)和較大市的地方規(guī)章，而中間空隙較大”，[5]因此在這個(gè)中間層次中增加新的立法形式——區(qū)域行政立法，來滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需要。筆者認(rèn)為，將區(qū)域行政立法定義在國(guó)務(wù)院和省級(jí)、較大市的中間層次里是有局限性的。首先，從理論上分析，這種定義方式是從“行政立法”概念出發(fā)，前提即是認(rèn)為行政立法是一種制定和發(fā)布行政法規(guī)跟行政規(guī)章的行為，從而把區(qū)域行政立法中的“區(qū)域”也限定為有權(quán)制定地方政府規(guī)章的行政地區(qū)，而將不享有地方規(guī)章制定權(quán)、但有權(quán)制定其他規(guī)范性文件的行政地區(qū)排除在外。造成這一限制性解釋的原因在于對(duì)“行政立法”概念的理解不同。學(xué)界對(duì)“行政立法”一直有不同的理解，其中包括認(rèn)為“行政立法是行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定具有法律效力的規(guī)范性文件的活動(dòng)”，[6](P181)即只要是制定行政規(guī)范性文件都屬于行政立法，因此，如果單從“行政立法”這一概念出發(fā)，區(qū)域行政立法的范圍可以包括那些僅有政府規(guī)范性行政文件制定權(quán)的地區(qū)。其次，從實(shí)踐來看，如前所述，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下行政立法沖突的本質(zhì)是地方政府各自為政，利用行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置造成的阻礙。區(qū)域行政立法正是為了協(xié)調(diào)地區(qū)間的行政權(quán)、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。既然區(qū)域行政立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是為了解決地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，就沒有理由對(duì)“區(qū)域”加以限制，凡是存在經(jīng)濟(jì)一體化的地區(qū)之間都可以包括進(jìn)這個(gè)范疇。而且，上述對(duì)“區(qū)域行政立法”的限制性定義，往往把“區(qū)域”的理解限定為因地理位置、歷史傳統(tǒng)、政策扶持等因素所形成的幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)，如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、京津唐經(jīng)濟(jì)區(qū)、東三省經(jīng)濟(jì)區(qū)、泛珠江經(jīng)濟(jì)區(qū)等。新生代農(nóng)民工作為一種生產(chǎn)要素，在這些大的經(jīng)濟(jì)區(qū)之間流動(dòng)的現(xiàn)象是存在的，然而從新生代農(nóng)民工未來的發(fā)展趨勢(shì)來看，其作為生產(chǎn)要素的流動(dòng)將更多地發(fā)生在小城市、小的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間。這么判斷的根據(jù)在于，今年中央一號(hào)文件規(guī)定：“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時(shí)機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)積聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中”，這一規(guī)定清楚地表明“縣城發(fā)展正在成為中央政府解決新生代農(nóng)民工問題的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措”，[7]因?yàn)榇笾谐鞘腥萘坑邢蓿蜆I(yè)釋放已基本穩(wěn)定，農(nóng)民工擠在大都市去住“貧民窟”已被拉美國(guó)家的實(shí)踐證明為死路一條，因此新生代農(nóng)民工城市化的唯一路徑只能是“縣鎮(zhèn)化”、加強(qiáng)縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。屆時(shí)在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策下，小城市間的經(jīng)濟(jì)一體化問題也將凸現(xiàn)出來，保護(hù)新生代農(nóng)民工的權(quán)益，自然不可忽視這些小的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，對(duì)區(qū)域行政立法的內(nèi)涵，自然還應(yīng)擴(kuò)大到包括無權(quán)制定地方行政規(guī)章、但有權(quán)制定其他規(guī)范性文件的小型城市經(jīng)濟(jì)區(qū)域。