作者：董健 單位：東北大學

馬克斯•韋伯在理性官僚制中重視對行政人員的過程性管理。他認為在理性官僚制中,對“群眾性行政管理(人事管理或事務管理)的需要,一般是不可或缺的”[1]p248。這種過程性管理是“建立在聘用、薪金退休、晉升、專業培訓與分工、固定的權限、符合檔案原則、上下級之間的等級服從的基礎之上”[2]p736。

一、行政人員的選任

(一)行政人員的選聘

在理性官僚制中,行政人員的聘用“要求一種明確規定的訓練過程,任用前一般還得通過一個專業測試,一般規則下夠資格的人才能被任用”[3]p24。通過專業考試而取得的各種專業考試成績和文憑“有時實際上是官員的影響終生的堅不可摧的特性”[2]p286,只有成績合格者才有資格進入行政管理班子,才能被任命為“官員”。這種聘用方式適應了理性官僚制中分工專業化和技術主義的要求,同時也適應了行政活動復雜化的要求。規則化、程序化的專業考試制度傾向于等級拉平化,從社會各個階層中挑選合格者取代望族支配,保證組織選拔到合格乃至優秀的人才,在一定程度上抵制了各種人際關系對行政人員選任的影響,維護了行政人員聘用過程中的客觀、公平、公正。然而,理性官僚制下行政人員的聘用忽視了對應聘者行政道德修養、工作態度等精神層面的考察,而且片面強調應聘者的專業素養和技術資格,忽視了對應聘者的綜合素質的考察。此外,行政人員所具備的知識、技術能否準確地應用于行政管理工作實踐當中也是值得商榷的。

(二)行政人員的任命與任期

1.任命

韋伯認為在理性官僚制中,“官僚體制的結構與客觀運作手段集中在統治者手中是相輔相成的”[2]p302,應對行政人員進行嚴格的集權化管理。在行政人員任命方面,他主張“典型官僚制下的官僚是由上級任命的,由被支配者選舉出來的官僚,再也不是純粹的官僚類型”[3]p26。上級領導了解組織內各種職位的要求和下屬所具備的資格條件,通過任命,保證公職人員會比較精確地執行任務,增強了下級對上級的人身附屬關系,加強了上級對下級的監督與控制,嚴格了層級隸屬關系。同時,從候選者中挑選合適的人員取代不聽話的、有獨立性的官員,則加強了組織內部的集權化。

2.任期

在理性官僚制中,行政人員通過契約關系承擔相應的職務,不犯重大過失,不能被隨意免職或調職,保證了組織內部人員的穩定性,適應了理性官僚制集權化的要求。給行政人員帶來職業上的安全感,增加了行政人員對組織的忠誠度,有效防止了因為職位空缺而對行政活動的連續性產生的破壞。行政人員在特定職務上長期工作,熟練掌握相關專業知識和技能,熟悉工作流程和檔案,熟知并嚴格服從其所要遵守的特定法律法規及職位規范,能夠精確、迅速、明確、持續、謹慎、統一地完成行政任務,有效減少行政組織內部各種摩擦,節省物資和人員費用,提高行政活動效率。正如韋伯所言:“支薪的官僚做事不但更精確,……往往還來的更便宜”[3]p45。行政人員通過自由契約關系擔任相關行政職務,組織不能單方面解除契約關系,而行政人員本人則有權辭職。“個人是自由的,僅僅在行政事務上服從官職的義務”[1]P246,保證了行政人員在職業選擇上的自由和平等。公職人員任命制和常任制也存在一些弊端。第一,容易導致人事任免特權化。行政人員任命制和常任制可能成為部分行政官員拉幫結派的工具,滋生人事行政腐敗。第二,減少了有抱負者登進的機會。有才能的人上不去,平庸無能、溜須拍馬之輩充斥其中,挫傷部分有上進心的行政人員的積極性與創造精神,導致人才的流失,破壞組織的新老更替和接班人的培養。第三,導致組織內部缺少活力和競爭力。“金交椅”、“鐵飯碗”思想嚴重,人浮于事,因循守舊,創新意識不強,浪費行政組織人力、財力。組織僵化和臃腫,無法適應外部環境的變化和發展。第四,滋生官僚主義等不良作風。只要上級不對其下屬進行調職、免職或降職,行政下屬便可在其職位上常任下去。行政下屬唯長官意志,脫離人民群眾。最后,自由契約容易引起行政組織較高的人員流動率,破壞行政組織的穩定性和行政活動的連續性,導致行政活動低效率。

二、行政人員的定崗與培訓

(一)行政人員的定崗

韋伯認為,理性官僚制中行政人員的安排應當因事設職,因事擇人。行政人員的職位根據職位等級系統予以合理安排。將具備一定資格條件的行政人員根據工作職位要求(學識、能力、經驗等),安排到其能勝任的工作崗位上。謀求組織得到合適的行政人員,行政人員在各自合適的工作崗位上充分發揮自己的才能,使行政人員與行政組織達到合理狀態,做到人稱其職、人盡其才,才盡其用。減少日常行政工作中行政人員與行政組織之間的摩擦,降低行政活動的浪費,增強組織的競爭力,保證各項行政任務的圓滿完成。然而,這種人與事的搭配,以工作為中心,其忽視了行政人員自身的想法和需求。機械地將符合要求的行政人員安排到相關工作崗位上,無視行政人員自身是否對所從事的工作感興趣,使行政人員對所從事的工作感到疲憊、厭倦,缺乏工作熱情。行政人員的工作潛能沒能有效開發,造成人力資源的浪費,對行政組織和行政人員自身發展造成傷害。

(二)行政人員的培訓

在理性官僚制中,韋伯認為“職務工作,至少是一切專門化的職務工作,一般是以深入的專業培訓為前提的”[2]p280,“為了達到政治的目標,專業的培訓是認識技術的手段不可獲取的前提”[2]p790,根據工作需要,行政人員應進行必要的知識和技能的培訓,幫助行政人員掌握所需的知識和技術。使行政人員準確執行組織內的各種規則,實現行政人員的專業化、知識化、技術化。知識、技術培訓是有效的激勵手段,可以推動行政人員向著職業化、專家化發展。但是,行政人員專業化的培訓增加了上層領導對下級行政人員控制的難度,“由于有關利益者的專業知識優勢,使得國家措施成為幻影”[2]p317,增加了上級“面對官僚之優越專門知識時”[3]p72的無力感,一定程度上破壞了理性官僚制下的集權化。在重視行政人員的專業化知識技術的同時,應重視行政人員的綜合性能力的培養,“通才”與“專才”兩者必須都得到兼顧。

三、行政人員的日常管理

(一)行政人員的權責