作者：齊燕 單位：洛陽師范學(xué)院管

行政文化的內(nèi)涵,有廣義和狹義的不同界定。就廣義而言,行政文化是指行政意識形態(tài),以及與之相適應(yīng)的行政制度和組織機(jī)構(gòu)。從狹義來說,行政文化僅指行政意識形態(tài),即在行政實(shí)踐活動(dòng)基礎(chǔ)上形成的,直接反映行政活動(dòng)與行政關(guān)系的各種心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動(dòng)狀態(tài)。[1]行政文化為行政管理的發(fā)展提供了深層的精神來源,是行政管理的軟件要素,對行政發(fā)展具有最深刻且最持久的影響,被稱為行政管理的靈魂。如何汲取中國傳統(tǒng)行政文化中的精華,揚(yáng)棄糟粕,同時(shí)借鑒西方行政文化的合理之處,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)行政文化的重構(gòu),建立先進(jìn)的中國行政文化,是我們面臨的重要任務(wù)。

一、中國傳統(tǒng)行政文化的利弊分析

行政文化具有繼承性和連續(xù)性。新的行政文化總是在批判繼承傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的。與西方國家,尤其是英美等發(fā)達(dá)國家相比,中國歷經(jīng)了兩千多年的封建社會(huì),并孕育出中國特有的行政文化。

(一)傳統(tǒng)行政文化的合理性

1.傳統(tǒng)行政文化主張德治。受儒家經(jīng)典思想的影響,中國古代政治領(lǐng)域具有“德治”傳統(tǒng),強(qiáng)調(diào)君主及官員的道德水平,倡導(dǎo)愛民恤民、行仁政以利民等思想。因?yàn)橹袊且粋€(gè)倫理本位的社會(huì),用倫理規(guī)范對這個(gè)龐大社會(huì)體系進(jìn)行管理和控制的成本較小,因而,“德治”對維護(hù)統(tǒng)治、穩(wěn)定社會(huì)起到了至關(guān)重要的作用,并在一定程度上保證了普通民眾的安居樂業(yè)。另外,道德作為行政權(quán)力的自我約束機(jī)制,對古代官員的廉政建設(shè)的確發(fā)揮著一定的積極作用。當(dāng)前,“以德治國”方略與傳統(tǒng)的“德治”雖然有著本質(zhì)的區(qū)別,但不能否認(rèn),“以德治國”方略在一定程度上吸收借鑒了“德治”思想與傳統(tǒng),強(qiáng)調(diào)“官德”建設(shè)。

2.傳統(tǒng)行政文化注重民本思想。傳統(tǒng)行政文化中的民本思想,主要表現(xiàn)在重民、愛民、利民,如“民為貴,社稷次之,君為輕”以及“民為水,君為舟,水能載舟,亦能覆舟”等思想包含獨(dú)到的治理智慧。民本思想是行政權(quán)力合法化的重要手段之一,能夠增強(qiáng)民眾對政府的認(rèn)同感,獲得其支持。顯然,傳統(tǒng)民本思想是當(dāng)代行政所需要的,強(qiáng)調(diào)政府及公務(wù)人員的服務(wù)意識,拋棄“官本位”思想,把公眾利益放在首位,關(guān)注民生。

3.傳統(tǒng)行政文化體現(xiàn)“入世主張”。科舉制度作為封建君主選拔人才的考試制度,較之分封制、察舉制和九品中正制而言,具有不拘門第、均等競爭、公開考察、優(yōu)勝劣汰的優(yōu)勢,鼓勵(lì)學(xué)而優(yōu)則仕,倡導(dǎo)讀書人積極入世,培養(yǎng)他們的愛國主義精神和憂患意識,選拔培養(yǎng)出大批的優(yōu)秀公職人員。這一“入世主張”與選拔制度與當(dāng)今我國政府所提倡的公共精神、公民責(zé)任,鼓勵(lì)有志之士通過公開考試選拔擔(dān)當(dāng)公職,要求公職人員服務(wù)人民、奉獻(xiàn)社會(huì)的價(jià)值取向具有共通點(diǎn)。

(二)傳統(tǒng)行政文化的弊端

1.行政倫理化。中國有源遠(yuǎn)流長且?guī)浊陚鞒胁粩嗟牡赖滤枷牒偷赖挛幕?幾千年的政治是一種家國同構(gòu)的倫理政治,約束家庭成員的禮制泛化為全社會(huì)成員所應(yīng)遵守的行為規(guī)范,從而形成了行政倫理化的獨(dú)特特征。行政倫理化的消極意義十分明顯:它造就了中國行政管理活動(dòng)中特殊的人際關(guān)系,“父母官”、“子民”等稱呼就是家庭中的輩分、稱謂在行政過程中的體現(xiàn);等級觀念深入人心,并衍生出政府官員的特權(quán)思想和專制作風(fēng);在行政過程中,重德輕法,人治特征明顯。

2.人治色彩。中國封建君主時(shí)期的行政文化是一種典型的人治型行政文化,政治的清明不是寄托于法律、法規(guī)的完善和實(shí)施,而是寄托于“明君”、“清官”。人治并不排斥法律的制定、執(zhí)行和遵守。只不過,它強(qiáng)調(diào)人(君主)高于法律,君主的個(gè)人意志就是圣旨和根本大法,法律不過是統(tǒng)治的工具和手段。這就是歷代王朝雖都有無數(shù)的刑律條款,但中國卻一直處在人治制約之中的主要原因。人治思想同時(shí)還體現(xiàn)在:行政體系具有封閉與排他的特征,基本上沒有與普通民眾的交流,行政管理活動(dòng)也就缺乏相應(yīng)的透明度,決策過程幾乎沒有社會(huì)成員的參與,實(shí)施過程缺乏來自社會(huì)有效的監(jiān)督。在家國同構(gòu)的倫理政治影響下,平民逐漸喪失了獨(dú)立的人格和民主意識,他們期望圣明的君主、為百姓做主的父母官的出現(xiàn),而不會(huì)擁有民主的思想火花。

3.“官本位”意識。所謂“官本位”,就是“以官為本,以官為尊,以官為貴,一切為了當(dāng)官,把是否為官、官的大小作為基本的價(jià)值尺度來衡量一個(gè)人的成就、身份、地位”?[2]“官本位”思想是貫穿中國濃郁深厚的官文化的一條主線,是兩千多年腐朽落后封建思想的產(chǎn)物。在古代,平民被稱為“草民”、“賤民”,是愚昧、落后的代名詞,而官員則被稱為“老爺”、“大人”,可見民與官的差距之大。所以“萬般皆下品,唯有讀書高”,許多人努力使自己走上仕途之路,只要當(dāng)上官,不僅自己能擁有權(quán)力、財(cái)富和榮耀,而且親友也會(huì)高人一等。“一人得道,雞犬升天”可謂是這一現(xiàn)象的精辟總結(jié)。雖然現(xiàn)在已進(jìn)入二十一世紀(jì),但是“官本位”思想觀念在中國社會(huì)仍具有很大的影響。不可否認(rèn),“官本位”思想的存在有著歷史積淀的原因,畢竟中國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會(huì),“官本位”思想根深蒂固。但現(xiàn)實(shí)生活給“官本位”思想提供了繼續(xù)存在的各種條件。在我國,作為公務(wù)員,不僅享有穩(wěn)定并持續(xù)增長的工資,還有補(bǔ)貼收入和非現(xiàn)金福利;退休后,生活也很有保障,主要包括政治待遇、生活待遇及醫(yī)療等其它福利待遇。而且,工資、福利等是隨著職位的上升而不斷增加的。如此豐厚的物質(zhì)待遇的確吸引普通公民加入到公務(wù)員隊(duì)伍之中。除了物質(zhì)上的利益外,公務(wù)員這一職業(yè)尤其是領(lǐng)導(dǎo)職位代表著地位并掌握著權(quán)力,地位和權(quán)力可能更能滿足人們對自我價(jià)值的追求(包括用公共權(quán)力謀取私利)。

4.重形式而輕效率。中國傳統(tǒng)社會(huì)的一個(gè)主要特征是封閉保守,這在一定程度上是和平自守的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)治者“唯我獨(dú)尊”心理等原因造成的。由此派生的民族心理是追求穩(wěn)定與平靜,而不是積極進(jìn)取,追求高效。形式主義在當(dāng)前中國行政文化中仍有很大的存在空間。主要表現(xiàn)在:有的公務(wù)員辦理公務(wù)過分拘泥于形式和常規(guī),辦事拖拉,不務(wù)實(shí)效;有的官員為了政績大搞“形象工程”、“政績工程”,勞民傷財(cái);有的公務(wù)員為了應(yīng)付上級檢查工作,弄虛作假;有的官員表面上忙碌,實(shí)際上并沒有抓工作的落實(shí)等。在如此情況之下,行政活動(dòng)的效率就要大打折扣了。