本文作者：劉志芹 單位：江蘇省睢寧縣委黨校

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是連接城市和農(nóng)村的橋梁與紐帶,它既有城市經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),又有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村這一特定區(qū)域內(nèi)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化的中心,是基層的一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu),也是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的最基層部門(mén)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況的好壞,直接關(guān)系到基層政權(quán)的鞏固。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,縣鄉(xiāng)政府職能大體分為三類(lèi):一是從事社會(huì)管理和公共服務(wù),包括維護(hù)社會(huì)治安、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)、普及教育、提供醫(yī)療保健等;二是進(jìn)行收入的再分配,包括實(shí)施社會(huì)保障、平衡公民個(gè)人及地區(qū)間收入差距等;三是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。這些職能的實(shí)現(xiàn)只有靠財(cái)政來(lái)保證。

(一)1994年以來(lái),分稅制改革的實(shí)質(zhì)是要通過(guò)稅種的劃分來(lái)處理各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系。因此合理地劃分縣鄉(xiāng)政府間稅種,能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著穩(wěn)定的收入來(lái)源。具體應(yīng)把與城市建設(shè)密切的企業(yè)所得稅、城建稅等確定為縣級(jí)主體稅種,將與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、個(gè)人所得稅等劃分為鄉(xiāng)級(jí)的主體稅種。按照人權(quán)、事權(quán)劃分支出范圍。一是縣級(jí)財(cái)政主要承擔(dān)本級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的各項(xiàng)支出、企業(yè)改造資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用、城市維護(hù)建設(shè)支出等;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府范圍內(nèi)行政事業(yè)單位的公用支出及農(nóng)村小型農(nóng)田的基本建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān),如今后增人增支及政策支出,一律由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行解決。這樣可以統(tǒng)籌安排,使其財(cái)權(quán)、事權(quán)、人權(quán)得到進(jìn)一步的統(tǒng)一。大力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和第三產(chǎn)業(yè),建立起多元化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生財(cái)之道。要以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ),堅(jiān)持強(qiáng)農(nóng)、活農(nóng)、興工、活商的指導(dǎo)思想,科學(xué)選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),長(zhǎng)抓不懈。立足產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,培育農(nóng)村基礎(chǔ)財(cái)源。要以市場(chǎng)要求和資源配置為出發(fā)點(diǎn),以農(nóng)民增收為載體,建立有特色的農(nóng)產(chǎn)品基地,這樣才能增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)力。強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施,加快小城鎮(zhèn)建設(shè),培植新的財(cái)源。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在搞好大農(nóng)業(yè)的同時(shí)搞好市場(chǎng)大流通,即工業(yè)、農(nóng)業(yè)、流通業(yè)三產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合,利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)本地條件,興辦三、四產(chǎn)業(yè)。同時(shí)加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)院所的協(xié)作,開(kāi)發(fā)潛在財(cái)源。走“公司+科研機(jī)構(gòu)+農(nóng)戶(hù)”的產(chǎn)業(yè)化道路,利用企業(yè)資金、銷(xiāo)售的優(yōu)勢(shì),科研院所的技術(shù)優(yōu)勢(shì),實(shí)行生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售一條龍服務(wù),為農(nóng)民、為地方財(cái)政增加收入。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的薄弱,在一定程度上是財(cái)政監(jiān)督不力所造成的,即財(cái)政的“缺位”現(xiàn)象。盡管在改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)逐步建立了以財(cái)政部門(mén)為主體的財(cái)政監(jiān)督體系,但在實(shí)際執(zhí)行中得不到足夠的重視。當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督所依據(jù)的法規(guī)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要,沒(méi)有建立起一套以事前、事中監(jiān)督為主要內(nèi)容的日常監(jiān)督機(jī)制;處罰僅依1987年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則,還未真正上升到法律的角度。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全,人員不到位;同時(shí)與稅務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督之間的關(guān)系還未理順。財(cái)政預(yù)算管理從編制到?jīng)Q算缺乏一定的制度約束管理。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政要從綜合財(cái)政的角度來(lái)加強(qiáng)財(cái)政的預(yù)算管理。一是要規(guī)定好綜合預(yù)算管理的范圍,包括預(yù)算內(nèi)、外及其它資金的收支管理;二是完善配套管理制度,即預(yù)算內(nèi)、外收支報(bào)表制度;三是切實(shí)搞好復(fù)式預(yù)算,改善單式預(yù)算的編制習(xí)慣。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)目前不僅體現(xiàn)在預(yù)算內(nèi)、外,而且具體的資金支出范圍也不合理,主要是專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和經(jīng)常費(fèi)用(人頭費(fèi)用和公用費(fèi)用等)區(qū)分不合理,經(jīng)常費(fèi)用所占比重過(guò)大。目前,應(yīng)把“吃飯、要飯”財(cái)政支出范圍規(guī)范化。1)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制進(jìn)行全面清理,重新定崗定編。特別對(duì)九年義務(wù)教育教師編制,從嚴(yán)控制。2)實(shí)行按人頭計(jì)算包干的辦法,超支不補(bǔ),結(jié)余留用。3)對(duì)事業(yè)單位,特別是有收入的事業(yè)單位人員工資應(yīng)全部與財(cái)政脫鉤。4)對(duì)教師和行政人員工資實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存,只進(jìn)不出,保證其按期發(fā)放后,再開(kāi)支其它費(fèi)用。

(三)合并機(jī)構(gòu),健全農(nóng)村稅收征管體系,強(qiáng)化征管,確保財(cái)政收入逐年遞增。國(guó)稅、地稅分局,按鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃和財(cái)政所實(shí)行合署辦公,其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所與地稅合并,成立財(cái)稅所,實(shí)行縣鄉(xiāng)雙重領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)一組織征收地方工商各稅、農(nóng)業(yè)稅收及其預(yù)算內(nèi)、外的各項(xiàng)收入。建立農(nóng)村協(xié)稅、護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)村地方稅種涉及千家萬(wàn)戶(hù),稅源分散、業(yè)務(wù)量大,特別是將要實(shí)行的農(nóng)村“費(fèi)改稅”政策,每年的稅源清查、檔案建設(shè)更需要做大量細(xì)致的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)成立協(xié)稅、護(hù)稅領(lǐng)導(dǎo)組織,負(fù)責(zé)本鎮(zhèn)的征管秩序,協(xié)調(diào)征管工作中出現(xiàn)的問(wèn)題,確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入任務(wù)的圓滿完成,使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入總額占全縣GDP的比重逐年提高,最后達(dá)到國(guó)家財(cái)政收入占GDP的同步增長(zhǎng)。我國(guó)目前實(shí)行的是分散支付制度,建立和完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度,是完善分稅制管理體制的重要環(huán)節(jié)。各級(jí)政府間的收入能力與其支出需要不一致,是進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要原因。若縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行轉(zhuǎn)移支付,可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增加一個(gè)穩(wěn)定的來(lái)源,可以彌補(bǔ)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢帶來(lái)的收入不足。在“十五”期間,應(yīng)首先根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入情況算出財(cái)力缺口,再以近三年來(lái)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均財(cái)力為基數(shù)確定每年的增長(zhǎng)率,然后再乘以財(cái)力基數(shù),得出標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力,與年初預(yù)算支出相比較,其收入差額應(yīng)為每年縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外管理工作已開(kāi)始多年,統(tǒng)管的范圍逐年擴(kuò)大,統(tǒng)管數(shù)額逐年增加。這對(duì)嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也出現(xiàn)一些問(wèn)題。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度不健全;二是預(yù)算外資金收費(fèi)票據(jù)管理混亂、多頭領(lǐng)用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以全面控制;三是資金上繳項(xiàng)多,監(jiān)督困難。因此應(yīng)采取有效措施,予以強(qiáng)化和規(guī)范。一要加強(qiáng)票據(jù)管理,變多頭領(lǐng)用為一頭領(lǐng)用。即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅所統(tǒng)一領(lǐng)來(lái),再由各用款單位統(tǒng)一領(lǐng)去,然后統(tǒng)一上繳縣財(cái)政保存的“三統(tǒng)一”制度。這是管理好預(yù)算資金的第一關(guān)。二要改革資金管理辦法。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入,變目前的“專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存”為“上繳國(guó)庫(kù)”,統(tǒng)一納入財(cái)政綜合預(yù)算管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政通過(guò)“人大監(jiān)督”將按各單位的開(kāi)支情況,核算在其不超過(guò)上繳國(guó)庫(kù)數(shù)額的前提下,根據(jù)正常需要,按月?lián)芸睢Ｈ?guī)范單位的財(cái)務(wù)收支,加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督。財(cái)政部門(mén)應(yīng)成立會(huì)計(jì)結(jié)算中心,直接管理各單位委派會(huì)計(jì)人員。這樣才能把預(yù)算外資金逐步納入規(guī)范化、法制化管理軌道。