作者：董戰(zhàn)峰 葛察忠 王金南 高樹婷 李曉亮

2011年是“十二五”規(guī)劃起始之年，國家頒布的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》、《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》、《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》等一系列綱領(lǐng)性政策文件明確提出要重視創(chuàng)新、改進(jìn)并完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，來深入推進(jìn)“十二五”時期的節(jié)能減排工作，力度之大前所未有。李克強(qiáng)副總理在第七次全國環(huán)保大會上的講話也多次強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)新時期環(huán)境管理工作。這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域包括環(huán)境資源產(chǎn)品定價、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、環(huán)境稅費(fèi)政策、綠色信貸、排污權(quán)交易政策等。這在很大程度上反映了在“十二五”時期我國政府對創(chuàng)新利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策探索代價小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)保新道路的意愿和決心。此外，《中央2011年政府工作報告》、《關(guān)于2011年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》等年度國務(wù)院政策文件也就相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定和實施提出了要求。各有關(guān)部委編制的部門“十二五”規(guī)劃也從各自工作領(lǐng)域角度提出要創(chuàng)新利用和落實有關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，以更好地開展環(huán)境資源管理工作。如農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《全國漁業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，提出要建立完善涉漁工程生態(tài)評價和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；國土資源部印發(fā)的《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用“十二五”規(guī)劃》，要求采取“以獎代補(bǔ)”方式對節(jié)約與綜合利用取得顯著成績的礦山企業(yè)給予獎勵，落實國家關(guān)于資源綜合利用減免所得稅、部分產(chǎn)品減免增值稅等政策法規(guī)；國家發(fā)改委主導(dǎo)制定的《“十二五”農(nóng)作物秸稈綜合利用實施方案》，指出要落實好鼓勵秸稈綜合利用稅收優(yōu)惠政策，研究將符合條件的秸稈綜合利用產(chǎn)品納入節(jié)能、環(huán)境標(biāo)志等產(chǎn)品政府采購清單等；環(huán)保部還首次制定出臺《“十二五”全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)規(guī)劃》，指導(dǎo)和推進(jìn)全國環(huán)境保護(hù)法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定與實施。從政策出臺的主導(dǎo)部門分布來看，主要是國務(wù)院及國家財政、發(fā)改部門，其次是環(huán)保、稅務(wù)部門，再次是水利、林業(yè)、國土等有關(guān)自然資源管理部門。出臺的政策類別以水價、電價、補(bǔ)貼、稅費(fèi)和稅式支出等稅費(fèi)定價政策以及規(guī)范專項財政資金的投入和使用政策為主，對于排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任險等政策類別而言，出臺的專門性政策文件很少，多是在有關(guān)的綜合性政策文件中原則性要求開展該方面的探索或要求加快改革進(jìn)程，早日構(gòu)建相關(guān)機(jī)制或制度。盡管2011年在國家層面，排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境污染責(zé)任險等政策文件出臺較少，但是這些領(lǐng)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的試點(diǎn)探索在加快推進(jìn)。在這種背景下，不少地區(qū)結(jié)合國家政策要求及本地區(qū)環(huán)境管理工作需求，開展了多樣化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策試點(diǎn)和實踐探索，政策制定、出臺和實踐也取得較大進(jìn)展。

環(huán)境資源產(chǎn)品定價

環(huán)境資源定價政策改革積極推進(jìn)，水、電定價政策改革仍是2011年改革“熱點(diǎn)”領(lǐng)域，理順?biāo)姸▋r機(jī)制，促進(jìn)價格合理上漲是基本趨勢。2011年有關(guān)部門出臺了一系列政策文件對水價、電價等資源性產(chǎn)品的價格改革予以指導(dǎo)或規(guī)范。《中央2011年政府工作報告》明確要求完善成品油、天然氣價格形成機(jī)制和各類電價定價機(jī)制，推進(jìn)水價改革；中央“一號文件”《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，要求構(gòu)建有利于水資源節(jié)約和合理配置的水價形成機(jī)制，完善水資源有償使用制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)；財政部、水利部等有關(guān)部門也就水資源費(fèi)的中央和地方分成及使用專門出臺政策文件予以要求。國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于適當(dāng)調(diào)整電價有關(guān)問題的通知》，明確要求補(bǔ)償火力發(fā)電企業(yè)因電煤價格上漲增加的部分成本，對農(nóng)村飲水安全工程供水用電執(zhí)行居民生活或農(nóng)業(yè)排灌用電價格等。許多地方出臺了有關(guān)政策，積極推進(jìn)加強(qiáng)排污費(fèi)的稽查、促進(jìn)排污收費(fèi)的信息化能力建設(shè)等。多個省份開展了污水處理費(fèi)改革，根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)條件和發(fā)展水平，促進(jìn)了污水處理費(fèi)收費(fèi)水平合理上漲。

1、水價改革成為社會的廣泛“爭議區(qū)”，建立規(guī)范性的水價定價及水價調(diào)整公開機(jī)制成為水價改革的基本方向。

各省市水價總體上呈加價發(fā)展趨勢，其目的是為了解決供水企業(yè)成本與水價的倒掛問題。2011年水價上調(diào)步伐主要集中在下半年，這主要是因為第四季度國內(nèi)通脹水平有所回落，通脹壓力緩解。自10月份以來，福建廈門、浙江義烏、湖南郴州等20多個城市，已召開過上調(diào)水價聽證會；據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計，2011年底相比2002年底，北京、深圳、上海、廣州四市自來水價格分別上漲48%、53.33%、58.25%、46.67%；截至2011年末，全國36個大、中城市（省會城市及計劃單列市）居民生活用水到戶水價平均值為2.67元/立方米，其中自來水價格平均值為1.76元/立方米，在到戶水價中占比72%；污水處理費(fèi)平均值為0.76元/立方米，在到戶水價中所占比例為28%。由于一些地方水價調(diào)整過程中，社會公眾對價格調(diào)整聽證程序及水價上調(diào)幅度是否合理存在較大爭議，不少地方政府開始重視按照國家政策要求規(guī)范水價聽證程序，出臺相關(guān)政策文件促進(jìn)水價成本調(diào)整聽證的透明、公開。如湖北省出臺了《城市供水價格調(diào)整成本公開暫行辦法》，要求各地方水價調(diào)整過程中，供水企業(yè)調(diào)價成本、成本監(jiān)審和結(jié)果均要向社會公開。供水企業(yè)如不按規(guī)定公開調(diào)價成本，調(diào)價將被終止，企業(yè)也將受罰；海南省也出臺了《海南省城市供水價格調(diào)整成本公開實施辦法（試行）》，要求城市供水價格調(diào)整必須如實公開供水成本，價格主管部門要按照規(guī)定進(jìn)行成本監(jiān)審，供水企業(yè)如果不公開或不如實公開供水成本，價格主管部門將終止其價格調(diào)整。在水價改革的過程中，也暴露了一系列問題，主要體現(xiàn)在到底水資源如何定價、水價成本高還是低，不同利益相關(guān)方有著不同的看法，社會公眾認(rèn)為通脹水平較高，水價聽證“逢聽必漲”，而且供水企業(yè)成本不透明，因此對水價改革存在質(zhì)疑態(tài)度，導(dǎo)致一些地方社會公眾參與水價調(diào)整聽證的積極性不高，甚至出現(xiàn)社會公眾“被代表”問題；供水企業(yè)則認(rèn)為水價太低，難以維持供水服務(wù)的正常運(yùn)營。然而，一些地方出現(xiàn)的供水企業(yè)水價調(diào)整聽證會上“集體哭窮”，背后卻是財報數(shù)據(jù)“全線飄紅”現(xiàn)象也令人深思。據(jù)中國水網(wǎng)統(tǒng)計，2011年18家水務(wù)上市公司均公布了2010年年報，年報顯示，2010年，我國水務(wù)上市公司全部實現(xiàn)盈利，無一虧損，各公司平均每股收益0.58元，平均凈資產(chǎn)收益率15.78%，平均銷售毛利率40.02%。從水價改革過程中暴露的問題看，需要積極促進(jìn)地方政府堅持“保本微利”的改革思路，同時要平衡好供水企業(yè)、社會公眾的利益訴求，明確政府有關(guān)部門、供水企業(yè)以及社會公眾在水價改革中的各自角色定位，并促進(jìn)水價調(diào)整程序的透明、公開。對企業(yè)來講，要如實公開其水價，水價到底是高還是低要讓社會公眾徹底、如實了解；對社會公眾來講，則要履行好水價聽證的參與權(quán)和信息公開知情權(quán)，積極參與到與其利益攸關(guān)的水價改革中；對地方政府來講，則要出臺相關(guān)政策或法規(guī)規(guī)范，一方面，要推進(jìn)水價調(diào)整聽證的規(guī)范、透明；另一方面，做好水價調(diào)整的價格監(jiān)管，在堅持城市供水基本保障設(shè)施的市場化運(yùn)營堅持“保本微利”改革思路下，確保水資源定價的合理性，以及對違規(guī)水企予以制約和懲罰，防止供水服務(wù)的“過商品化”。這樣才能更好地增強(qiáng)水價改革的社會可接受性。還有一些地方正在探索差別水價政策實施的新模式。如江蘇省南通市將差別梯級水價政策與企業(yè)環(huán)境行為評級聯(lián)動起來，對企業(yè)環(huán)境行為評級為紅色和黑色的高污染企業(yè)執(zhí)行差別水價。被評級為紅色等級的企業(yè)，其隨水價征收的污水處理費(fèi)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高0.3元/立方米；評級為黑色等級的，隨水價征收的污水處理費(fèi)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上提高0.5元/立方米。執(zhí)行差別水價的企業(yè)，當(dāng)環(huán)境行為評級達(dá)到黃色及以上后，污水處理費(fèi)即按正常標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。