作者：胡曉玲 王憲 夏波 彭?D 單位：成都市衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督支隊

自2004年衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)成立以來，成都市在組織人事、機制建設(shè)以及開展執(zhí)法監(jiān)督等方面均進行了有益地探索。經(jīng)過了6年的建設(shè)和發(fā)展，衛(wèi)生監(jiān)督體系的建設(shè)基本成型、相關(guān)衛(wèi)生監(jiān)督工作也逐步走上正軌并取得了長足的進步，但與其他兄弟省市相比，在衛(wèi)生監(jiān)督理念、執(zhí)法水平等方面，還有一些差距。為進一步深化衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，加強衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)，提高衛(wèi)生行政執(zhí)法監(jiān)督能力和水平，圍繞衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)和人員能力建設(shè)等方面，調(diào)查了國內(nèi)6家副省級城市的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)以及成都市所轄區(qū)縣(除高新區(qū)外)19家監(jiān)督大隊的現(xiàn)狀，為改進和強化機構(gòu)能力建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。

1對象與方法

在全國范圍內(nèi)選取與成都市經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r比較接近的6個副省級城市，以所在城市的市級衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)作為調(diào)查對象，進行橫向比較。將成都市所轄的19家衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督大隊也納入本次調(diào)查，以全面評估成都市各級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的能力建設(shè)現(xiàn)狀、問題和不足。統(tǒng)一設(shè)計兩個調(diào)查表，一個為衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)能力建設(shè)統(tǒng)計表（機構(gòu)用），分別圍繞監(jiān)督本底、衛(wèi)生許可、衛(wèi)生監(jiān)督戶次、行政處罰的辦案數(shù)及處罰金額（包括簡易程序、一般程序、聽證程序）、衛(wèi)生保障次數(shù)（分一級、二級、三級和其他保障）、媒體報道篇/次數(shù)等進行調(diào)查；另一個為衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)能力建設(shè)統(tǒng)計表（人員用），分別從科研能力、師資培訓(xùn)能力、法制綜合能力、應(yīng)急能力、裝備使用能力等方面進行能力評估，依次統(tǒng)計承擔(dān)科研科課題人數(shù)、完成課題（項）、發(fā)表論文人數(shù)、發(fā)表論文篇數(shù)、承擔(dān)省/市培訓(xùn)講課人數(shù)、承擔(dān)本級培訓(xùn)講課人數(shù)、參與起草市級以上規(guī)范性文件人數(shù)、起草規(guī)范性文件篇數(shù)、已參與處理突發(fā)事件次數(shù)、已參與處理突發(fā)事件人數(shù)、快檢設(shè)備使用（細(xì)分為3種以下、4～5種、5種以上）、能使用衛(wèi)生監(jiān)督二級平臺人數(shù)等。調(diào)查表采用信函郵寄、電子郵件等形式進行，反饋調(diào)查表經(jīng)初審合格后，統(tǒng)一使用MSEXCEL2003完成錄入、建立數(shù)據(jù)庫，采用描述性統(tǒng)計方法完成數(shù)據(jù)資料的分析。

2結(jié)果

2.1副省級市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)能力建設(shè)橫向比較發(fā)出7份問卷，收回有效調(diào)查表6份（廈門、西安、南京、大連、青島、成都），廣州市調(diào)查表因未能及時返回，而放棄分析。

2.1.1監(jiān)管、許可年度總量比較成都衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督支隊監(jiān)督戶數(shù)在6個副省級城市中最少。在報告了監(jiān)管的本底數(shù)、許可戶數(shù)的城市中，大連本底戶數(shù)和監(jiān)督戶數(shù)均最多（主要以公共場所和餐飲居多），許可戶數(shù)以西安為最多，而成都均為最低，在監(jiān)管本底、許可、監(jiān)督數(shù)量上差距明顯。

2.1.2行政處罰案例數(shù)及罰款金額比較辦案總數(shù)最多的是大連為189件，其次是青島為145件，成都第三。從罰款金額看南京最多為37.161萬元，其次是成都19.8571萬元。在行政處罰執(zhí)行力度上成都表現(xiàn)尚可。

2.1.3衛(wèi)生保障、媒體報道、發(fā)表論文、處理突發(fā)事件及師資培訓(xùn)比較成都處理突發(fā)事件數(shù)量最多；廈門在衛(wèi)生保障方面數(shù)量居多；青島媒體報道篇數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他城市，同時可獨立承擔(dān)培訓(xùn)人員也位居第一；南京發(fā)表的論文最多，媒體報道方面位居第二。

2.2成都市19個區(qū)縣衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督大隊機構(gòu)能力建設(shè)比較

2.2.1監(jiān)管、許可年度總量比較在監(jiān)管本底中公共場所有證戶數(shù)最多，占有證總戶數(shù)的58.9％，無證的公共場所占無證總戶數(shù)的93.4％，公共場所許可戶數(shù)占許可總戶數(shù)的62.9％；監(jiān)督頻次最多的是學(xué)校衛(wèi)生專業(yè)。

2.2.2行政處罰案例數(shù)及罰款金額比較簡易程序以醫(yī)療執(zhí)法（傳染病）數(shù)量居多，其次是公共場所；一般程序中以醫(yī)療執(zhí)法（傳染病）處罰件數(shù)最多，是公共場所的2倍；醫(yī)療執(zhí)法（傳染病）的處罰金額占總金額的91.7％。

2.2.3衛(wèi)生保障及媒體報道篇數(shù)比較參與化妝品及食品專業(yè)的其他保障次數(shù)最多，同時媒體報道醫(yī)療執(zhí)法（傳染病）和公共場所專業(yè)的次數(shù)居多。

2.3成都市19個區(qū)縣衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督大隊人員能力建設(shè)比較

2.3.1科研能力、師資培訓(xùn)及法制綜合能力全市區(qū)（市）縣衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)人員均無一人承擔(dān)課題和發(fā)表論文。在師資培訓(xùn)能力方面，無人能承擔(dān)省、市級別的培訓(xùn)講課。只有雙流縣衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督大隊有3人次參與起草2篇市級以上規(guī)范性文件。

2.3.2應(yīng)急能力和裝備使用能力參與處理突發(fā)事件和使用快檢設(shè)備的人員主要是現(xiàn)有的本單位執(zhí)法人員，能使用5種以上快檢設(shè)備的人員相對較少。能夠使用衛(wèi)生監(jiān)督信息系統(tǒng)二級平臺的人員中以現(xiàn)有執(zhí)法人員為主。

3討論

3.1市級層面的差距與不足(1)從表1、表2結(jié)果可見，在行政處罰方面，南京市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)無直管單位卻完成了處罰案件82件，罰款總金額達(dá)37.161萬元，平均處罰金額為4532元/件。而成都市在直接監(jiān)管了191家單位的情況下，完成處罰案件91件，罰款總金額19.8271萬元，平均處罰金額僅為2179元/次，提示成都支隊處罰力度較弱，無大案要案的處罰。其原因：1）監(jiān)督員未充分利用現(xiàn)行法律法規(guī)賦予的處罰權(quán)，片面認(rèn)為罰款金額太大會造成執(zhí)行困難；2）監(jiān)督人員對法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量度掌握不準(zhǔn)，直接影響了執(zhí)法力度；3）衛(wèi)生監(jiān)督人員數(shù)量嚴(yán)重不足。支隊現(xiàn)有行政編制68人，比核定的行政編制98人差距30人，缺編近1/3，造成監(jiān)督執(zhí)法力量薄弱。(2)從表3可見，發(fā)表論文以及可獨立承擔(dān)培訓(xùn)人員數(shù)等能力建設(shè)方面與其他5個副省級城市相比處于中下水平，尤其是2010年更無一篇論文發(fā)表。究其原因，可能與以下幾個方面有關(guān)：1）支隊從成立之初的2004年至2009年底實行屬地化管理之前，共直管了4000多戶食品、公共場所、供水單位、醫(yī)療機構(gòu)、學(xué)校等單位，日常衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)繁重，此外還承擔(dān)了大量的、臨時性指令性任務(wù)，如會議保障、創(chuàng)建文明城市等等，造成監(jiān)督員從事課題研究、提高自身業(yè)務(wù)理論知識的時間十分有限。2）支隊衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷結(jié)構(gòu)不盡合理，具有本科及以上學(xué)歷者所占比例低，而低學(xué)歷、低職稱人員比例偏高，能夠承擔(dān)科研任務(wù)的監(jiān)督人員嚴(yán)重匱乏。成都在媒體報道篇數(shù)與其他城市相比，也嚴(yán)重不足。這與缺乏新聞寫作人才，以及與媒體溝通不多等有關(guān)，許多有新聞價值的衛(wèi)生監(jiān)督事件未及時通報媒體，造成衛(wèi)生監(jiān)督工作宣傳少、社會認(rèn)知度不高。

3.2區(qū)縣級層面的差距與不足(1)從表5行政處罰方面比較，全市19個區(qū)縣的罰款總數(shù)較低，每個監(jiān)督大隊平均為2.98萬元，其中從執(zhí)法分類看，公共場所、供水單位、放射（職業(yè)）三個專業(yè)的處罰力度和罰款金額均較差。其原因：1）區(qū)縣衛(wèi)生監(jiān)督人員嚴(yán)重缺編，19個區(qū)縣中有10個監(jiān)督大隊的實有編制大大低于當(dāng)?shù)鼐幬硕ㄈ藬?shù)，有的甚至只有一半配備；2）公共場所和飲用水方面的法律、法規(guī)制訂時間早且多年未修改，處罰金額小、力度弱，已與現(xiàn)在社會經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。放射（職業(yè)）專業(yè)監(jiān)督工作在區(qū)縣一級開展較晚，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，重心多集中在食品衛(wèi)生監(jiān)管方面，故造成放射處罰案件辦理數(shù)量少、處罰力度不夠。(2)從表7、表8可以看出，全市19個區(qū)縣衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)科研能力極低，無科研課題、無學(xué)術(shù)論文發(fā)表，這主要與基層衛(wèi)生監(jiān)督員總體業(yè)務(wù)理論水平不高、忙于日常衛(wèi)生監(jiān)督事務(wù)，無時間、也無能力開展系列科研活動有關(guān)。