作者：張瀾濤 單位：國際關系學院

市場經濟的發展,使我國政府職能和角色發生了巨大轉變,財政模式從國家財政轉向公共財政。因此,認知公共財政的內涵和特性,對搞好政府采購工作具有重要意義,也是政府采購改革的認知更新。

一、公共財政的經濟本意

契約論認為,國家主權源于人民,屬于人民。政府作為人民的代理人或受托人,必須服從人民意志,是為人民服務和謀利益的“公仆”,就必須實行公共財政。“財”指財富和貨幣,“政”為國家理財政策和活動。斯蒂格利茨說:“‘公共財政’是指國家或政府在市場經濟中提供公共產品與服務的分配及經濟活動。”隨著市場經濟發展,“公共財政”已成為我國財政改革的必然趨勢。

(一)市場經濟能夠優化資源配置,卻存在缺陷。社會資源優化配置是用效率和公平兩個基本原則衡量。帕累托認為,市場經濟中,每個人擁有福利偏好,形成自我福利感覺、選擇和評價。由此,市場競爭均衡達到資源分配效率最優:一是無法再使各方境況更好;二是不再使某一方境況更好,而不使另一方境況變壞;三是交易收益已盡,沒必要再交易。由于無數消費者有無數偏好,意味著帕累托效率有無數解分別與無窮多收入方式相對應。市場的價值規律必然產生普遍貧富差距擴大,表明帕累托效率缺少分配公平內涵,不考慮分配公平問題。但現實中,任何個人福利收益,都首先要求財富公平分配,沒有公平,無法實現效率最優化資源配置。因此,市場經濟能夠實現資源優化配置,卻無法實現社會公平。如馬克思所說:“資本主義生產的飛躍向前發展,致使國民財富的增長與人民貧困的加重本來就是一回事”(《資本論》第一卷,第841頁,人民出版社1975年)資本主義的歷史證實,兩極分化必導致社會矛盾激化和經濟危機,如果政府片面追求市場效率,忽視公平,會使市場經濟從適應生產關系變為生產力的桎梏,最終喪失效率。因此,國家必須矯正市場經濟缺陷,即運用國家干預“看得見之手”彌補市場機制“看不見之手”造成的分配不公。

(二)市場無法滿足公共產品需求。人們消費有兩類:私人消費和公共消費。公共產品指使公眾共同消費受益的產品和服務,與私人消費品相比,它具有消費非排他性、非競爭性和消費公共性等特點,會產生普遍“搭便車”的“吃白食”或“蹭吃蹭喝”現象,即市場失效。社會發展對公共產品需求增大,分配不公則導致富人與窮人對公共消費差距拉大及更多失業和貧困群體。因此,彌補市場缺陷,是公共財政重要任務。

(三)公共財政的“公共”含義。公共財政以公益為核心,不斷加大公共消費的權重。

1、“公共”的本質內涵。只有國家(政府)代表和主導社會“公共利益”時,財政才有“公共”意義。中國曾是小農經濟社會。馬克思說:“小農經濟中,勞動者自己不能代表自己,一定要別人代表他們。他們的代表一定同時是他們的主宰,是高高站在他們頭上的權威,是不受任何限制的政府權力。這種權力保護他們不受其他階級侵犯,并從上面賜予他們雨水和陽光。所以,歸根到底,小農的政治表現為行政權力支配社會。”封建國家財政,是君主統治的“家國財政”,雖有“國家”之名,但為君主一家私利,沒有“公共”之實。公共意識產生于資產階級“天賦人權,自由、平等、公正、法制、秩序和財產私有制”的思想,體現了商品經濟的公平交易。生活中,資本與權力天然“聯姻”,使富人要比窮人更具有實力維護自身利益;相反,窮人總是弱勢群體,其微小利益最易受侵害。18世紀英國有句名言:“風能進,雨能進,但國王卻不能進。”其意表明,在法制的社會,即使再窮的人,其寒舍也有“神圣不可侵犯”的尊嚴和抵御強權的能力。而在《紅樓夢》中,賈府的豪宅,風不能進,雨不能進,但皇家錦衣衛卻可“奉旨”抄家。因此,“哪里沒有社會公平,哪里就沒有市場的平等。”(哈耶克)只有建立起維系公平正義的政法制度,才能使國家財政成為“公共財政”。

2、公平是公共財政根本標志。馬克思認為,公爵與鞋匠的先天差別,要比家犬與獵犬的差別小得多。政府是掌管財政的主體,但無論“精英、清官”多么英明正確,也無論他們如何誠摯表白自己是真正代表民眾利益,但一條客觀“鐵律”是:權力總是在“非神化”常人手中。作為人,絕不會因權位高貴而必然更加高尚或格外超凡;屬于人性弱點亦然有之,他們成功僅在于后天自我塑造和仕途機會。權力能夠帶來更多私利,因此,英國阿克頓勛爵說:“權力使人腐敗,絕對權力絕對使人腐敗。”當“公仆”異化為“主人”時,必然導致以權謀私,使財政喪失公共性。哈耶克說:“正是由于市場經濟的生產資料掌握在許多個獨立行動的個人手里,才沒有人擁有控制民眾的權力,我們才能夠以個人權利來自主行事。”孟德斯鳩說:“只有國家權力不被濫用時,人民才有自由和平等。”由此:評判政府執政好壞,并不是它代表多少民眾利益或職權大小,而是它能否向社會提供充足的公共產品。

3、全體公民利益的集合。公共財政不僅僅體現某些局部個人利益或某些人代表的“公共”利益,而是體現全體社會成員個人利益集合的社會共同利益,它保護和促進私人利益,而不是與私人利益對立,更不危害個人利益。它不是虛無縹緲的口號,更不是某些“精英”的臆想或“政績”。

(1)人的本質是社會人,具有共性和共同利益,恩格斯說:“一切人,作為人來說,都有某些共同點”。這種共同點構成公共利益的基礎。

(2)公共利益是“私人利益的社會化”,體現公共財政“以民利為本”。哈貝馬斯說:“就其私人來講,資產階級的個人既是財產和人格的私有者,又是社會總資本和民眾集體中的一員;既是資產者,又是個人。因此,成熟市場經濟國家的公共領域永遠是建立在組合為公眾的私人所具有的雙重角色,即作為物主和人、個體性和社會性、私人和公共相統一的基礎之上。”穆勒認為:個人才是最真實的存在,個人是社會共同體,如民族、國家、社團或家族的組成基因。國家的價值,歸根結底還在組成它的全體個人的價值。凡一切聰明或有用事物的發端總是也必然是出自具體個人。韋伯認為,在當代,謀求利潤最大化的企業資本經營變得越來越依靠可依賴和可預測的國家機構,而國家的生命活力從來就是來源于企業和民眾的稅收。兩者為了彼此生存,在繁衍和發展道路上日趨相互依賴、相互作用。可見,公共財政就是建立在公眾的私人,或私人的公眾雙重利益基礎之上。其中,私利是公共利益基因和公共財政的源泉,公共利益是為了滿足民眾個人的社會需求。兩者不是對立或相互否定,而是相得益彰。因此,公共財政是“民利為源,民生為本;取之于民,用之于民”。公共財政的關鍵在于公共權力執掌者是否出于公心、公理和公益,是否公平、公正、公開的交易。