地方糧食儲備資金管理問題及對策建議

　　摘要：糧食安全是國家安全的基石，而地方儲備糧是糧食安全的第一道防線。充足的資金是糧食儲備正常運轉(zhuǎn)的必要保障。本文從收入管理、支出管理和績效管理三個維度出發(fā)，闡明了資金來源、使用等情況，深入分析存在的問題，并有針對性地提出了對策建議。

　　關(guān)鍵詞：地方儲備糧 收入管理 支出管理 績效管理

　　《糧食與油脂》(Cereals & Oils)(月刊)1987年創(chuàng)刊，是糧食、油脂及相關(guān)食品等專業(yè)的科技綜合性期刊。主要內(nèi)容有糧油新產(chǎn)品開發(fā)、糧油加工、糧油資源利用、糧油生物工程、糧油檢測、功能性食品、食品添加劑、糧油市場、行情分析、市場評論、國際糧油食品信息等。

　　地方儲備糧由省、市、縣(區(qū))三級組成，相應(yīng)地，儲備資金也是由省、市、縣(區(qū))三級構(gòu)成。地方儲備糧資金是地方各級政府保障地方儲備糧、確保糧食安全的專項資金。主要來自于三個方面：一是農(nóng)發(fā)行信貸資金，該資金屬于信用貸款，地方糧食儲備企業(yè)擁有資金使用權(quán)，企業(yè)要付農(nóng)發(fā)行資金使用成本即利息。二是財政補貼資金，在糧食風(fēng)險基金中列支。三是承儲企業(yè)在儲備輪換中的盈利，計入儲備糧專項資金。加強地方儲備糧資金收入管理、支出管理和績效管理，對儲備糧高效順暢運行具有重要意義。

　　一、收入管理及存在問題分析

　　收入主要是指財政補貼收入。信貸資金雖然是貸款不能作為收入，但也是資金管理的重要內(nèi)容。同時，輪換盈利在儲備糧輪換中較少發(fā)生，在收入分析中忽略不計。

　　(一)補貼資金管理體制及補貼政策

　　1. 管理體制

　　按儲備糧權(quán)屬對象，地方儲備糧食分為省級儲備糧食和市、縣(區(qū))級儲備糧食，糧權(quán)分別屬省、市、縣(區(qū))政府。因此，地方儲備糧食政策性補貼資金相應(yīng)分為：省級儲備糧食政策性補貼資金和市、縣(區(qū))級儲備糧食政策性補貼資金。地方儲備糧食政策性補貼資金一般實行 “三級財政、分級管理”的財政管理體制，即省級儲備糧食政策性補貼資金由省級財政承擔(dān)，市、縣(區(qū))級儲備糧食政策性補貼資金由市、縣(區(qū))級財政承擔(dān)。[1]

　　2.補貼政策

　　①省級儲備糧食政策性補貼資金政策及撥付程序。從各地規(guī)定來看，省級儲備糧食的補貼標(biāo)準(zhǔn)以及輪換機制的實施辦法明確：省級儲備糧食的保管費用和貸款利息由省級財政在糧食風(fēng)險基金中列支。省級儲備糧食的有關(guān)費用及利息補貼由財政部門撥給儲備企業(yè)，再由其撥付到承儲庫點。

　　②市、縣(區(qū))級儲備糧食政策性補貼資金政策及撥付程序。各市、縣(區(qū))級儲備糧補貼政策及撥付程序由市、縣(區(qū))政府批準(zhǔn)制定，總的來說，市、縣(區(qū))級儲備糧食的保管費用和貸款利息主要來自于糧食風(fēng)險基金。

　　(二)儲備糧資金與糧食風(fēng)險資金的關(guān)系

　　從上述分析中可以看出，糧食儲備資金收入主要來自于地方財政中的糧食風(fēng)險基金。根據(jù)財政部、國家計委、糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行關(guān)于《糧食風(fēng)險基金監(jiān)督管理暫行辦法》規(guī)定，糧食風(fēng)險基金是指中央和地方政府用于平抑糧食市場價格，維護糧食正常流通秩序，實施經(jīng)濟調(diào)控的專項資金，最終實現(xiàn)糧食安全和糧食市場穩(wěn)定兩大目標(biāo)。一般來說，糧食風(fēng)險基金主要用于四個方面：種糧農(nóng)民直補，政府儲備糧油、專項儲備糧食的利息、費用支出，政策性掛賬產(chǎn)生的息費，以及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

　　2009年中央一號文件明確提出“逐步取消主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金配套”后，中央財政就加大了對糧食風(fēng)險基金尤其是主產(chǎn)區(qū)糧食風(fēng)險基金財政支持力度。如圖1，2017年中央財政對各省糧食風(fēng)險基金的分配情況，其中：遼寧、吉林、黑龍江、安徽、山東、河南、湖北、四川等糧食主產(chǎn)省支持金額在10億元以上，特別是黑龍江達到了22億元。雖然沒有明確提出對糧食儲備資金專門支持，但做大了風(fēng)險基金，由于儲備資金在風(fēng)險基金中列支，在一定程度上也加大了對儲備資金的支持力度。

　　(三)存在問題分析

　　1. 地方財政補貼的不確定性影響企業(yè)正常經(jīng)營

　　近年來，在糧食安全行政首長責(zé)任制考核情況下，各級地方政府層層分解責(zé)任、落實地方儲備規(guī)模。按照“誰儲備、誰補貼、誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，糧權(quán)屬于地方政府，地方財政補貼負責(zé)儲備所有息費。但是，在實際執(zhí)行中，大多數(shù)地方政府尤其是市、縣(區(qū))政府采取儲備糧利息費用等在糧食風(fēng)險基金中包干使用，或者按標(biāo)準(zhǔn)補貼等政策。實質(zhì)上將政府對儲備糧的無限責(zé)任變?yōu)橛邢挢?zé)任，將一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給承儲企業(yè)。造成財政補貼并不會隨著地方儲備規(guī)模增加和管理成本剛性增長而加大預(yù)算力度，或者地方政府存在認賬不出錢、補貼資金不能到位。地方財政補貼的不確定性，影響了儲備企業(yè)正常運轉(zhuǎn)乃至加劇企業(yè)虧損，給保障糧食安全埋下隱患。以陜西省為例，全省部分地方利費補貼不能按時撥補到位。全省共有 34 個縣區(qū)欠撥 1491 萬元，其中，商洛、寶雞、漢中市分別欠補 397、380、241 萬元，占未撥補到位數(shù)的 68%，影響了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)和正常經(jīng)營。

　　2. 資金管理不規(guī)范存在風(fēng)險敞口

　　在各地增儲計劃中，部分地方政府在不具備財力的情況下出具“資金承諾”或“補貼承諾”，爭取銀行和企業(yè)投入。由于地方財力等原因，加之承諾不具有硬性的約束力，導(dǎo)致地方財政補貼行為的軟約束，使銀行和企業(yè)都面臨政府的信用風(fēng)險，造成了資金風(fēng)險敞口。同時，在資金管理中，部分企業(yè)未按管理資金管理規(guī)定造成資金體外循環(huán)，或者封閉運行管理規(guī)定執(zhí)行不到位造成資金流失，或者利用財政資金、信貸資金、企業(yè)自有資金“多軌制”運行的監(jiān)管盲區(qū)，給資金管理造成了風(fēng)險敞口。

　　二、支出管理及存在問題分析

　　支出管理是對糧食儲備專項資金的支出預(yù)算進行整體規(guī)劃和管理的方法，以達到資金資源在多個支出類別中最優(yōu)分配的目的。地方儲備糧管理支出中，主要包括保管費、輪換費、貸款及利息三大類。保管費是指承儲企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的主要經(jīng)費來源，含人員工資、儲糧器材、藥劑、管理、水電、維修、折舊等費用。輪換費是指儲備糧輪換中產(chǎn)生的成本費用，含新陳價差、運輸費、裝卸費和自然損耗。貸款利息及利息是指銀行貸給承儲企業(yè)的信貸資金及產(chǎn)生的利息。

　　地方儲備糧支出管理中，主要有包干支出法、部分支出法和據(jù)實開支法，如表2。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前各地方政府在儲備糧費用支出中，主要采取包干支出和部分支出法，少部分財力雄厚的地方政府采取據(jù)實開支。