新時(shí)期市域空間管控體系研究

　　摘要：2013年以來，黨中央國務(wù)院開始逐步推進(jìn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系改革工作。2019年5月，《中共中央?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》正式印發(fā)，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開。空間規(guī)劃是政府加強(qiáng)空間管控、協(xié)調(diào)空間秩序的重要手段，積極探索構(gòu)建市域?qū)用婵臻g管控體系，切實(shí)發(fā)揮空間規(guī)劃治理能力，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。本文在總結(jié)我國市域空間管控體系現(xiàn)狀主要特征及存在問題的基礎(chǔ)上，從發(fā)展定位、空間管控和建立健全協(xié)同機(jī)制三個(gè)層面，建立基于“多規(guī)合一”工作的市域空間管控體系框架。再以山東省青島市工作實(shí)踐為例，從主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)、遠(yuǎn)景發(fā)展戰(zhàn)略傳導(dǎo)、管控平臺(tái)完善、基礎(chǔ)評(píng)價(jià)開展、三區(qū)三線劃定、差異化管控措施制定等方面進(jìn)行實(shí)例闡述，探索在“多規(guī)合一”背景下的市域空間管控體系建設(shè)方法。

　　關(guān)鍵詞：多規(guī)合一;空間管控;三區(qū)三線;青島市

　　《廣西城鎮(zhèn)建設(shè)》前身為《廣西土木建筑》，創(chuàng)刊于1974年。2002年，為了配合推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作，擴(kuò)大宣傳面和內(nèi)容含量，更好的為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，經(jīng)國家新聞出版總署和科技部批準(zhǔn)，改為現(xiàn)名，為國內(nèi)外公開發(fā)行的綜合性科技期刊。

　　1背景

　　國土空間是建設(shè)美麗家園的載體，國土空間資源是實(shí)現(xiàn)中國夢的最重要的自然物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。中國經(jīng)濟(jì)從高速增長進(jìn)入中高速增長的新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化向治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變成為改革重心，十八屆三中全會(huì)作出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大決策[2]。2016年12月，中辦、國辦印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，力圖通過省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作創(chuàng)新中國特色的空間規(guī)劃體系。建立健全空間規(guī)劃體系，加強(qiáng)空間治理法規(guī)制度建設(shè)，逐步成為“十九大”后加快我國空間治理體系現(xiàn)代化的重大任務(wù)[3]。2018年2月，中共第十九屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出組建自然資源部，將建構(gòu)和完善新的空間規(guī)劃體系擺在突出位置，逐步改變空間性規(guī)劃多頭管理的現(xiàn)實(shí)情況[4];將國土空間規(guī)劃作為國土空間管理的重要手段，建立與機(jī)構(gòu)改革相適應(yīng)的規(guī)劃體系和國土開發(fā)保護(hù)格局[5]，實(shí)現(xiàn)對國土空間資源的配置進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

　　2016年2月16日，青島市委市政府印發(fā)《關(guān)于建立健全工作體制加快推進(jìn)“多規(guī)合一”工作的通知》，建立起“多規(guī)合一”工作體制機(jī)制。目前，青島市根據(jù)構(gòu)建全域統(tǒng)一、區(qū)市銜接、部門協(xié)同、分級(jí)管控的空間規(guī)劃體系工作目標(biāo)已經(jīng)在國土、規(guī)劃等管理機(jī)構(gòu)尚未合一的背景下，很大限度上堅(jiān)持規(guī)劃協(xié)調(diào)與國土空間管控并重，有針對性地解決了規(guī)劃領(lǐng)域存在的“規(guī)劃打架”問題。如何進(jìn)一步構(gòu)建適應(yīng)國家空間規(guī)劃體系改革需要、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革過程中不同需求的空間管控要求成為青島市延續(xù)“多規(guī)合一”的重要工作任務(wù)。

　　2市域空間管控體系的特征及存在問題

　　2.1主要特征

　　當(dāng)前我國主要的空間性規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容之一是空間管控，目前根據(jù)不同主管部門的職能領(lǐng)域分工，空間性規(guī)劃也呈現(xiàn)出多渠道并行的體系特征：主體功能區(qū)規(guī)劃基于不同尺度的資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，明確主體功能定位，從宏觀上引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的開發(fā)方向和強(qiáng)度，并配套開發(fā)與保護(hù)的政策，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境、人口經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)有序的國土空間格局[6];城市總體規(guī)劃劃定已建區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和紫線、綠線、藍(lán)線、黃線等，明確空間分布和管控要求，生態(tài)環(huán)境、歷史文化等保護(hù)要素所在的空間禁止建設(shè)[7];土地利用總體規(guī)劃劃定“三界四區(qū)”，具體包括允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、管制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)和禁建邊界、擴(kuò)展邊界、規(guī)模邊界，注重國土空間節(jié)約集約開發(fā)和耕地保護(hù)[8];環(huán)境保護(hù)規(guī)劃涉及空間管控主要為城市環(huán)境總體規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃等，從自然生態(tài)安全、區(qū)域環(huán)境支撐能力等維度開展環(huán)境功能綜合評(píng)價(jià)，約束和引導(dǎo)區(qū)域開發(fā)布局，確保國土開發(fā)布局與生態(tài)安全格局相協(xié)調(diào)等等，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

　　除以上類型規(guī)劃之外，水利規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等均對其部門職能所轄空間進(jìn)行用途管控。以上各類規(guī)劃的管控要求對完善空間規(guī)劃體系、建設(shè)市域空間管控體系起到重要推動(dòng)作用，但是從本質(zhì)上來講，同一空間管控應(yīng)該是統(tǒng)一的，但由于現(xiàn)行部門分權(quán)管理的現(xiàn)狀，在同一個(gè)空間上不同管理主體管控要求往往存在不同，配套設(shè)計(jì)也存在不同的管控原則和措施。

　　2.2存在問題

　　各部門從職能角度出發(fā)，其編制的空間性規(guī)劃通常根據(jù)部門事權(quán)給出單一的管控信息和要求，難以通盤提出綜合性的管控政策，導(dǎo)致部門對空間資源認(rèn)定、空間分區(qū)劃定、管控內(nèi)容制定難以銜接，導(dǎo)致地方政府在執(zhí)行規(guī)劃過程中經(jīng)常出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的分歧。我國目前面臨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和資源環(huán)境問題強(qiáng)約束的關(guān)鍵發(fā)展時(shí)期，如何統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃、切實(shí)發(fā)揮空間規(guī)劃的治理能力，從而更好地管控國土空間，也需要從市級(jí)層面來思考如何建設(shè)全域空間管控體系。

　　3構(gòu)建市域空間管控體系框架

　　政府進(jìn)行空間治理的重要抓手來源于空間規(guī)劃的管控體系 [9]，既需要充分研究國土空間發(fā)展與演變規(guī)律，體現(xiàn)技術(shù)科學(xué)性的特點(diǎn);又需要考慮適應(yīng)政策體系，發(fā)揮政府資源配置的指向，體現(xiàn)管控系統(tǒng)性的特點(diǎn)，以確保規(guī)劃的目標(biāo)能夠得到徹底的實(shí)現(xiàn)。本文基于山東省青島市“多規(guī)合一”工作實(shí)踐，嘗試建立覆蓋生態(tài)資源、農(nóng)業(yè)資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等要素的市域空間管控體系：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以謀劃城市長遠(yuǎn)發(fā)展的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略為頂層設(shè)計(jì);通過對各類空間要素資源配置進(jìn)行基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，以三區(qū)三線進(jìn)行管控，確定嚴(yán)格管控開發(fā)的城市重要區(qū)域，與未來國土空間規(guī)劃體系相銜接;配置差異化的管控措施，建立健全管控機(jī)制并對新修編的空間性規(guī)劃進(jìn)行審查(見圖1)。

　　3.1以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，以謀劃城市長遠(yuǎn)發(fā)展的遠(yuǎn)景戰(zhàn)略為頂層設(shè)計(jì)

　　改革開放以來，即使我國步入大發(fā)展、大建設(shè)階段也依然忽視空間規(guī)劃[10]。從2010年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，主體功能區(qū)制度也在黨的十八屆三中全會(huì)予以明確，并要求堅(jiān)定不移地實(shí)施，主體功能區(qū)已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一，成為優(yōu)化國土空間開發(fā)與保護(hù)格局的基礎(chǔ)制度 [11]。國土空間的異質(zhì)性決定了要構(gòu)建差異化的管控體系，在大尺度上根據(jù)不同地區(qū)的主體定位，研判城市國土空間的人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境等分異規(guī)律，確定國土空間差異化管控方向。

　　編制指導(dǎo)城市中長期發(fā)展的共識(shí)規(guī)劃，明確城市的可持續(xù)發(fā)展原則、生態(tài)文明建設(shè)需求與長遠(yuǎn)目標(biāo)，確定全局性功能發(fā)展的戰(zhàn)略性布局，解決城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題，從戰(zhàn)略層面指導(dǎo)市域國土空間管控。

　　3.2將基礎(chǔ)雙評(píng)價(jià)作為技術(shù)方法，劃定“三區(qū)三線”來統(tǒng)籌管控市域國土空間

　　自《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布以來，2015年4月的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》、2016年12月的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》、2018年4月習(xí)總書記主持召開深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)的重要講話、2019年3月習(xí)總書記參加第十三屆全國人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議的重要講話等，從國家層面發(fā)文持續(xù)強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。以定量為主、定性為輔，從資源環(huán)境承載與國土空間開發(fā)兩個(gè)維度構(gòu)建基礎(chǔ)評(píng)價(jià)(下稱“基礎(chǔ)雙評(píng)價(jià)”)指標(biāo)體系，精細(xì)化確認(rèn)需要生態(tài)保護(hù)、利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、適宜城鎮(zhèn)發(fā)展的地域空間單元，作為劃定三區(qū)三線基礎(chǔ)工作。資源環(huán)境承載能力主要是判斷資源利用、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)基線三類要素的承載能力，而國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)則是判斷城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)的適宜程度。通過基礎(chǔ)雙評(píng)價(jià)為國土空間開發(fā)與保護(hù)格局的優(yōu)化調(diào)整提供基礎(chǔ)和依據(jù)，為管控措施落地提供空間基礎(chǔ)支撐。