國(guó)家公園可持續(xù)旅游發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

　　摘要: 在國(guó)家公園等自然保護(hù)地的建立和管理中,游憩或旅游始終是一個(gè)重要的話(huà)題,也是推動(dòng)可持續(xù)利用的最重要的方式。 國(guó)家公園提出堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性的自然保護(hù)全新理念,將有助于推動(dòng)旅游從“ 門(mén)票經(jīng)濟(jì)” 向全民公益性轉(zhuǎn)變,一般旅游活動(dòng)向游憩活動(dòng)轉(zhuǎn)變,粗放型旅游活動(dòng)向可持續(xù)生態(tài)旅游轉(zhuǎn)變。 國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)可持續(xù)旅游發(fā)展,要遵循生態(tài)空間的管控要求,體現(xiàn)主體功能區(qū)的理念,加快理順國(guó)家公園管理體制,完善國(guó)家公園資金保障機(jī)制,實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度,強(qiáng)化旅游活動(dòng)和服務(wù)的管理,構(gòu)建起設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)補(bǔ)償、訪(fǎng)客管理等一系列保障制度,確保國(guó)家公園的游憩功能得到有效發(fā)揮。

　　關(guān)鍵詞: 國(guó)家公園; 旅游; 可持續(xù)發(fā)展

　　文章編號(hào): 1671-6116(2019) -01-0022-04

　　中圖分類(lèi)號(hào): TU986. 5文獻(xiàn)標(biāo)志碼: A

　　《旅游論壇》(雙月刊)創(chuàng)刊于1989年，是由桂林旅游高等專(zhuān)科學(xué)校主辦的旅游科學(xué)綜合性學(xué)術(shù)刊物，主要面向旅游研究從業(yè)人員，本刊是桂林高等專(zhuān)科學(xué)校主辦的旅游科學(xué)綜合性學(xué)術(shù)期刊。是廣大旅游工作者、旅游科研人員、旅游大專(zhuān)院校師生開(kāi)展旅游理論研究的論壇，是了解旅游研究動(dòng)態(tài)和最新理論成果的重要窗口。

　　國(guó)家公園體制的改革受到廣泛關(guān)注,相關(guān)學(xué)術(shù) 立國(guó)家公園體制的總體方案。 2017 年 9 月,中央辦討論一直伴隨著中國(guó)國(guó)家公園體制改革的整個(gè)進(jìn) 公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《 建立國(guó)家公園體制總體程。 從十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制以方案》 ,10 月黨的十九大報(bào)告中明確提出建立以國(guó)來(lái),2014—2017 年我們總共開(kāi)展了 10 個(gè)國(guó)家公園 家公園為主體的自然保護(hù)地體系,2018 年 3 月十三體制的試點(diǎn),目的是通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn),提出我國(guó)建 屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定重新組建國(guó)家林業(yè)和草原局,加掛國(guó)家公園管理局牌子,對(duì)國(guó)家公園等自然保護(hù)地實(shí)行統(tǒng)一管理,這標(biāo)志著國(guó)家公園體制改革進(jìn)入新階段。

　　一、國(guó)家公園體制建設(shè)是自然

　　保護(hù)體制的重大改革

　　中華人民共和國(guó)成立以來(lái),特別是改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展,取得了顯著成績(jī),建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類(lèi)型的保護(hù)地。但自然保護(hù)地的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題,一是按照資源要素類(lèi)型設(shè)立,缺乏頂層設(shè)計(jì);二是各類(lèi)保護(hù)地缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系,法律法規(guī)不健全;三是同一類(lèi)保護(hù)地分屬不同部門(mén)管理,同一個(gè)保護(hù)地多頭管理、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重;四是社會(huì)公益屬性和中央地方管理職責(zé)不夠明確;五是土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰;六是保護(hù)管理效能低下,盲目建設(shè)和過(guò)度利用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,違規(guī)采礦開(kāi)礦、無(wú)序開(kāi)發(fā)水電等行為屢禁不止,嚴(yán)重威脅我國(guó)生態(tài)安全。 建立國(guó)家公園體制就是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,探討解決上述問(wèn)題的改革路徑,同時(shí)又堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向,朝著建成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的中國(guó)特色國(guó)家公園體制,建立分類(lèi)科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系而努力。

　　( 一) 國(guó)家公園是自然保護(hù)的全新理念

　　國(guó)家公園由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,邊界清晰,以保護(hù)具有國(guó)家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。 首要功能是自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性的保護(hù),同時(shí)兼具科研、教育、游憩等綜合功能。 國(guó)家公園理論提出了 3 大理念,即堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、堅(jiān)持國(guó)家代表性、堅(jiān)持全民公益性。國(guó)家公園是我國(guó)自然保護(hù)地體系中最重要的類(lèi)型,十九大進(jìn)一步明確了國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位。 把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái),把壯美的自然景觀(guān)和完整的生態(tài)系統(tǒng)世代傳承下去。 與一般的自然保護(hù)地相比,國(guó)家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國(guó)家代表性和典型性,面積更大,生態(tài)系統(tǒng)更完整,審美價(jià)值更高,保護(hù)更嚴(yán)格,管理層級(jí)更高。 與一般的自然保護(hù)地相比,國(guó)家公園提出全民公益性,堅(jiān)持全民共享,著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,開(kāi)展自然環(huán)境教育,給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn), 讓我們的后代同樣感受到大自然的原真性。

　　( 二) 國(guó)家公園是國(guó)家生態(tài)安全空間

　　十八屆三中全會(huì)提出“ 堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度,建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度,嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展,建立國(guó)家公園體制” 。 建立國(guó)家公園體制就是推動(dòng)建立完善的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度,推動(dòng)主體功能區(qū)定位落地實(shí)施,推動(dòng)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域能夠真正做到禁止大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)建設(shè),還自然以寧?kù)o、和諧、美麗。

　　二是國(guó)家公園就是要守護(hù)“ 綠水青山” 。 建立國(guó)家公園體制并非在已有的保護(hù)地體系上疊床架屋,而是以劃分生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間為基礎(chǔ),以國(guó)家公園為主體去推動(dòng)保護(hù)地體系改革,把屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域,納入全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)區(qū)域管控范圍,實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。 國(guó)家公園是生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間中的“ 生態(tài)” 空間,堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一,不是要在國(guó)家公園范圍內(nèi)再去劃分生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

　　( 三) 國(guó)家公園是以自然資源產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)

　　一是國(guó)家公園以國(guó)有土地為主體,在明確國(guó)家公園準(zhǔn)入條件時(shí),也特別強(qiáng)調(diào)確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位,并強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有,這確定了國(guó)家公園必須由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,這樣才能保證可行性。 按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法,國(guó)家公園可作為獨(dú)立自然資源登記單元,依法對(duì)區(qū)域內(nèi)所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。

　　二是國(guó)家公園必須由國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理,國(guó)家公園是中央政府事權(quán),不是一個(gè)部門(mén)和一個(gè)地方就可以隨便設(shè)立的。 各地區(qū)各部門(mén)不得自行設(shè)立或批復(fù)設(shè)立國(guó)家公園,主管部門(mén)應(yīng)適時(shí)對(duì)自行設(shè)立的各類(lèi)國(guó)家公園進(jìn)行清理。

　　三是國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級(jí)政府分級(jí)行使。 其中,部分國(guó)家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使,其他的委托省級(jí)政府代理行使。 條件成熟時(shí),逐步過(guò)渡到國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。

　　二、國(guó)家公園建制建設(shè)促進(jìn)旅游

　　向可持續(xù)轉(zhuǎn)變

　　世界上很多國(guó)家依托國(guó)家公園開(kāi)展游憩活動(dòng),發(fā)展生態(tài)旅游,并取得了顯著成就。 美國(guó)國(guó)家公園體系被譽(yù)為“ 最絕妙的創(chuàng)意”,2017 年接待游客達(dá)31 億人次。 美國(guó)國(guó)家公園在滿(mǎn)足人們游憩體驗(yàn)的同時(shí),也承載著國(guó)家的歷史記憶,成為塑造美國(guó)人國(guó)家認(rèn)同的“ 神圣空間” 。

　　一是服務(wù)設(shè)施建設(shè)要受到嚴(yán)格的限制。 國(guó)家公園旅游不能一味追求游客數(shù)量,不能一味追求豪華舒適的接待服務(wù)設(shè)施,更不能建設(shè)賓館、酒店等接待設(shè)施,嚴(yán)禁以旅游設(shè)施的名義開(kāi)發(fā)類(lèi)似房地產(chǎn)的項(xiàng)目,旅游服務(wù)中心、自然教育中心等設(shè)施建設(shè)不能大而不當(dāng),要與周?chē)沫h(huán)境相適應(yīng)。 要強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任,對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展責(zé)任和對(duì)旅游質(zhì)量的保障責(zé)任等。 例如英國(guó)發(fā)起了“ 綠色旅游業(yè)”運(yùn)動(dòng),日本旅游業(yè)協(xié)會(huì)召開(kāi)多次旨在保護(hù)生態(tài)的研討會(huì),并發(fā)表了“ 游客保護(hù)地球宣言” 。 菲律賓通過(guò)改變傳統(tǒng)的捕魚(yú)方式發(fā)展生態(tài)旅游,為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝颂娲杖雭?lái)源, 確保實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展責(zé)任。

　　二是旅游活動(dòng)范圍要受到嚴(yán)格的管控。 更加強(qiáng)調(diào)游客規(guī)模的小型化,旅游人數(shù)嚴(yán)格限定在生態(tài)環(huán)境承載范圍之內(nèi),既保證游客的旅游質(zhì)量,又不對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞。 許多國(guó)家都對(duì)進(jìn)入國(guó)家公園生旅游區(qū)的游客數(shù)量進(jìn)行嚴(yán)格控制,并監(jiān)測(cè)旅游行為對(duì)自然生態(tài)的影響,利用專(zhuān)業(yè)技術(shù)對(duì)廢棄物做危害最小化處理,節(jié)約利用水資源,以加強(qiáng)生態(tài)旅游區(qū)管理。 澳大利亞旅游部和旅游協(xié)會(huì)還出臺(tái)了一系列有關(guān)生態(tài)旅游的指導(dǎo)手冊(cè)。

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