京津冀協(xié)同困境的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　京津冀地區(qū)的協(xié)同困境受“一畝三分地”的思維定式影響。“一畝三分地”思維定式的形成，與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)背景下因干部政績(jī)考核制度等制度性因素強(qiáng)化的“政治錦標(biāo)賽”密切相關(guān)。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與“政治錦標(biāo)賽”一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面也成為“一畝三分地思維”的催化劑和固化劑。要破除這一思維定式，需要從淡化區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和“政治錦標(biāo)賽”入手。為此，建議采取科學(xué)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度和指標(biāo);適度優(yōu)化調(diào)整國家發(fā)展戰(zhàn)略;建立跨中央、地方、部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度形成京津冀協(xié)同的共識(shí);充分發(fā)揮干部教育體系的作用，促進(jìn)京津冀協(xié)同共識(shí)的理解和深化等對(duì)策措施。

　　《寧波經(jīng)濟(jì)》(月刊)1993年創(chuàng)刊，是由寧波市政府經(jīng)濟(jì)研究中心、寧波市政府辦公廳、寧波日?qǐng)?bào)社主辦的專業(yè)性學(xué)術(shù)經(jīng)濟(jì)期刊。刊物內(nèi)涵上的飛躍。刊物以地方特色為主,為寧波經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù),為領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考。同時(shí),強(qiáng)化宏觀分析和理論色彩,直接與國際、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)接軌。

　　相對(duì)于珠三角、長(zhǎng)三角各具特色的區(qū)域協(xié)同發(fā)展，京津冀的協(xié)同困境是不爭(zhēng)的事實(shí)。京津冀協(xié)同困境長(zhǎng)期存在，以至于2014 年2 月26 日中共中央總書記同志在北京主持召開座談會(huì)專題聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，“要著力加大對(duì)協(xié)同發(fā)展的推動(dòng)，自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的作用”。從學(xué)理的角度，要破除這種阻礙區(qū)域協(xié)同發(fā)展的“一畝三分地”的思維定式，需要首先分析這一思維定式形成和存在的邏輯機(jī)理。對(duì)此，本文立足制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，從區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和“政治錦標(biāo)賽”理論模型的視角對(duì)“一畝三分地”的思維定式以及京津冀的協(xié)同困境給予分析。

　　一、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與政治錦標(biāo)賽：中國經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的一個(gè)合理性解釋

　　(一)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)

　　中國經(jīng)濟(jì)自1978 年改革開放以來的高速增長(zhǎng)，被人們稱為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡”。中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡表現(xiàn)在增長(zhǎng)速度快，增長(zhǎng)持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，可謂開創(chuàng)了世界紀(jì)錄，而且當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)列車啟動(dòng)后，從來沒有經(jīng)歷過負(fù)增長(zhǎng)。中國經(jīng)濟(jì)從1978 年以來保持了每年將近10%的增長(zhǎng)速度，近年來雖然增速趨緩，但也雄踞全球前列甚至全球之冠，特別是經(jīng)濟(jì)大國之冠。20 世紀(jì)出現(xiàn)了許多經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的神話或奇跡，從來沒有任何一個(gè)國家能夠超越中國。日本曾經(jīng)創(chuàng)造“東亞奇跡”，但其高速增長(zhǎng)維持了20 余年就遭遇了“失去的十年”甚至是“失去的二十年”，經(jīng)歷了多年零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)。韓國也曾經(jīng)創(chuàng)造“漢江奇跡”，經(jīng)歷了20 余年的高速增長(zhǎng)，但在1997 年經(jīng)歷了亞洲金融危機(jī)的打擊，一度萎靡不振。

　　中國經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)奇跡當(dāng)然引發(fā)了學(xué)界的濃厚興趣，相關(guān)解釋也頗多，也各有其合理性。其中，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視野中，地方政府主導(dǎo)的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)是中國長(zhǎng)期高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的眾多影響因素中的合理性解釋之一。

　　在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央政府高度集權(quán)，生產(chǎn)的種類和產(chǎn)量都由中央政府的計(jì)劃決定，全國執(zhí)行統(tǒng)一的計(jì)劃，地方政府只是中央計(jì)劃的被動(dòng)執(zhí)行者，統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制使得地方的自主利益也很小;而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心精神在于分權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)，因此，改革開放后建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程事實(shí)上是一個(gè) “放權(quán)讓利”的過程，這種放權(quán)讓利既包括政府對(duì)民間經(jīng)濟(jì)主體的放權(quán)讓利，也包括中央政府對(duì)地方政府的放權(quán)讓利。隨著改革開放進(jìn)程的逐漸深入，地方政府被賦予了一定的財(cái)權(quán)和管理、調(diào)節(jié)地方或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和職責(zé)，極大地調(diào)動(dòng)了其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，地方政府成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略、“分灶吃飯”財(cái)政體制和分稅制改革的實(shí)施，使得地方政府擔(dān)當(dāng)了推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重任，掌握的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和可支配的資源也得到相應(yīng)拓展。中央與地方政府成為具有不同權(quán)力和利益的相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府成為中國經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力量，地方政府不但在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了非常重要的角色，更是破解舊體制弊端、推動(dòng)改革、孕育制度創(chuàng)新的重要力量，“中國許多重要的改革都是由地方政府發(fā)起、推動(dòng)和直接參與的，成為中國改革進(jìn)程中最亮麗的風(fēng)景之一。”[1]2

　　(二)政績(jī)考核與政治錦標(biāo)賽：區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋

　　地方政府之所以成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，制度性因素發(fā)揮了重要作用，在諸多制度性因素中，最為關(guān)鍵的當(dāng)屬地方政府政績(jī)考核制度。在政績(jī)考核“指揮棒”的指揮下，地方政府官員之間形成了晉升競(jìng)爭(zhēng)，刺激了地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造政績(jī)的動(dòng)機(jī)，形成了各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展競(jìng)賽。

　　20 世紀(jì)80 年代以前，沒有嚴(yán)格的干部考核制度。領(lǐng)導(dǎo)干部只要不犯大的錯(cuò)誤，特別是政治錯(cuò)誤，可以長(zhǎng)期擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。1978 年3 月，鄧小平在一次講話中提出要實(shí)行考核制度：“考核必須是嚴(yán)格的、全面的，而且是經(jīng)常的。各行各業(yè)都要這樣做。”[2]1021978

　　年12 月的中央工作會(huì)議上，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》這一重要文獻(xiàn)中重申：“因?yàn)槭欠枪^不清，賞罰不明，干和不干一個(gè)樣，甚至干得好的反而受打擊，什么事不干的，四平八穩(wěn)的，卻成了不倒翁。”[1]1421979 年11 月，中共中央組織部下發(fā)《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》，要求各地區(qū)、各部門按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t，根據(jù)各行各業(yè)不同職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部勝任現(xiàn)職所應(yīng)具備的條件，制定明確具體的考核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。1983 年的全國組織工作座談會(huì)進(jìn)一步提出要對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行年度考核，規(guī)定了德能勤績(jī)四個(gè)方面，著重考核干部的工作實(shí)績(jī)。1988 年開始，在全國試行對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的年度工作考核制度，考核對(duì)象包括全國地(市、州)、縣(市、區(qū))黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)干部和省(市區(qū))、地(市、州)、縣(市、區(qū))黨委和政府的各工作部門的領(lǐng)導(dǎo)干部。干部的考核制度逐步完善，在推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部積極從事經(jīng)濟(jì)建設(shè)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等各方面工作發(fā)揮了重要作用，但在實(shí)際的績(jī)效考核過程中，過分偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，而在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)因?yàn)榕c國家發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，同時(shí)最為直觀也便于橫向、縱向比較，也就成為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部最為有力的指標(biāo)。以中共中央組織部1998年5 月發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》為例，能夠清晰的看到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的分量。該文件第九條規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)班子的考核內(nèi)容：“(一)思想政治建設(shè)包括理論學(xué)習(xí)、政治表現(xiàn)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策、全心全意為人民服務(wù)、執(zhí)行民主集中制、維護(hù)中央權(quán)威、團(tuán)結(jié)協(xié)作、選人用人、廉政建設(shè)等情況。(二)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)的能力包括總攬全局、科學(xué)決策、求實(shí)創(chuàng)新、開拓進(jìn)取和處理復(fù)雜問題等能力。(三)工作實(shí)績(jī)?cè)诮?jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)等方面所取得的成績(jī)和效果，在推進(jìn)改革、維護(hù)穩(wěn)定方面取得的成績(jī)和效果。地方縣以上黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子的工作實(shí)績(jī)主要包括：各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)的完成情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效益與后勁，以及財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度和人民生活水平提高的程度;教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展，環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、人口與計(jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理等狀況;黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)的成效等。對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)班子，還要重點(diǎn)考核其發(fā)揮職能作用，完成各項(xiàng)工作任務(wù)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的情況等。” 該文件第十條規(guī)定了針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，分別包括思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)、工作實(shí)績(jī)、廉潔自律等五項(xiàng)內(nèi)容。顯然，相對(duì)于其他指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)是第一位的，是最為顯性直觀的，也是能夠量化比較的。

　　很多研究者關(guān)注到了政績(jī)考核、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效之間富有邏輯性的現(xiàn)象，并構(gòu)建了相應(yīng)的理論模型，其中最為經(jīng)典的當(dāng)屬周黎安建立的地方官員政治晉升競(jìng)爭(zhēng)博弈的理論模型。周黎安認(rèn)為同一行政級(jí)別的地方官員都處于政治晉升競(jìng)爭(zhēng)或者政治錦標(biāo)賽(political tournaments)中。由于地方官員的選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效指標(biāo)(特別是GDP 增長(zhǎng)績(jī)效)聯(lián)系緊密，地方官員在“官場(chǎng)”上為晉升而競(jìng)爭(zhēng)，要在政治錦標(biāo)賽中獲勝，就必須拿出比其他地區(qū)官員更優(yōu)良的政績(jī)，即在經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造更大的GDP 和利稅[3]。事實(shí)確實(shí)如此，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度攀比使得每個(gè)行政區(qū)域的官員都非常關(guān)心其他特別是相鄰區(qū)域的發(fā)展，都要拿出比其他區(qū)域更為優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效。周黎安等曾經(jīng)運(yùn)用1979 年-2002 年的省級(jí)水平數(shù)據(jù)系統(tǒng)驗(yàn)證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效的顯著關(guān)系。他們發(fā)現(xiàn)，省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū)GDP 的增長(zhǎng)率呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)關(guān)系，即省區(qū)GDP實(shí)際增長(zhǎng)率越高，則其領(lǐng)導(dǎo)干部升遷的概率越大，如果省區(qū)平均GDP 實(shí)際增長(zhǎng)率提高6 個(gè)百分點(diǎn)，省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升概率可以提高2.4 個(gè)百分點(diǎn)[1]92。在激烈的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)中，各地政府官員特別是行政主官承受的加快發(fā)展的壓力很大。據(jù)《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》的報(bào)道，安徽省的一位干部曾經(jīng)表達(dá)這樣的觀點(diǎn)，“如果兄弟地區(qū)的產(chǎn)值增長(zhǎng)25%，你只增長(zhǎng)5%，上級(jí)考核時(shí)就會(huì)覺得你比別人慢，并沒有人去關(guān)心你發(fā)展的過程是怎樣的”，山西省的一位干部也表示， “項(xiàng)目建設(shè)和由此帶來的投資是地方經(jīng)濟(jì)騰飛的助推器。這一點(diǎn)誰看錯(cuò)了誰吃虧。”[4]

　　二、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、政治錦標(biāo)賽與“一畝三分地”思維的催化與固化

　　(一)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、政治錦標(biāo)賽的負(fù)面效應(yīng)：“一畝三分地”思維

　　區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和政治錦標(biāo)賽無疑是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的合理性解釋之一，但同時(shí)也是一把雙刃劍，成為一些問題的誘因。由于政治晉升競(jìng)爭(zhēng)的基本特征是一個(gè)官員的晉升直接降低了另一個(gè)官員的晉升機(jī)會(huì)，使得同時(shí)處于政治和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地方官員之間的合作空間非常狹小，而競(jìng)爭(zhēng)空間則非常廣闊。“地方保護(hù)主義”、“本位主義”以及 “諸侯經(jīng)濟(jì)”，乃至“一畝三分地思維”就是在這樣的異化競(jìng)爭(zhēng)氛圍中形成的。于是，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和政治錦標(biāo)賽一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);另一方也成為 “一畝三分地思維”的催化劑和固化劑。

　　改革開放后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，中央計(jì)劃管理權(quán)力的大量下放，政府間財(cái)政包干制的推行，地方在經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)獨(dú)立性越來越強(qiáng)，不同地方和區(qū)域之間帶有本位主義色彩的競(jìng)爭(zhēng)也開始出現(xiàn)并不斷加劇，我國學(xué)者開始用“諸侯經(jīng)濟(jì)”來概括地方政府主導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，用地方保護(hù)主義形容區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中地方政府的行為取向。“諸侯經(jīng)濟(jì)”、“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象在不同時(shí)期有不同的表現(xiàn)形式。20世紀(jì)80 年代剛剛開始實(shí)行行政性分權(quán)和財(cái)政包干體制，地方逐漸從計(jì)劃體制下被動(dòng)接受中央計(jì)劃的安排到積極主動(dòng)地謀取本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。這一時(shí)期的地方保護(hù)主義主要表現(xiàn)為爭(zhēng)奪短缺性的原材料和保護(hù)本地市場(chǎng)。當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)過熱時(shí)，地方政府往往利用行政力量壟斷和封鎖，阻止本地區(qū)短缺性原材料運(yùn)往外地，以保障本地企業(yè)的正常運(yùn)行;當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)緊縮，需求疲軟時(shí)，又禁止外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)銷售，以保障本地企業(yè)產(chǎn)品的銷售市場(chǎng)。20 世紀(jì)80 年代曾經(jīng)爆發(fā)了多次區(qū)域之間的貿(mào)易封鎖戰(zhàn)和資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，類似“生豬大戰(zhàn)”、“羊毛大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”、“板栗大戰(zhàn)”、“絲綢大戰(zhàn)”、“中藥材大戰(zhàn)”等形式的“100 多種區(qū)域大戰(zhàn)在中華大地上此起彼伏”[5]42。以“羊毛大戰(zhàn)”為例，1985 年至1986 年，由于羊絨和羊毛的價(jià)格飛漲，我國北方羊絨產(chǎn)區(qū)爆發(fā)了“羊毛大戰(zhàn)”、“羊絨大戰(zhàn)”，羊毛主產(chǎn)區(qū)的內(nèi)蒙古、吉林、新疆、山西等省區(qū)無一例外恢復(fù)羊毛的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，在省區(qū)交界處設(shè)立羊毛收購站，嚴(yán)防死守、圍追堵截，防止羊毛流出本省。1985 年僅內(nèi)蒙古赤峰市在與遼寧、河北交界地區(qū)就設(shè)立了106 個(gè)收購站，1986年又增加了70 多個(gè)[5]45。1988 年，廣東、湖南、江西三省，為了保護(hù)各自的經(jīng)濟(jì)利益，分別制定了禁運(yùn)政策，湖南省對(duì)糧食、蠶繭等12 種物資實(shí)行禁運(yùn)，江西省對(duì)大米、生豬實(shí)行禁運(yùn)，廣東省對(duì)食糖、橡膠實(shí)行禁運(yùn)，其他省區(qū)也有類似的事件發(fā)生[6]。20 世紀(jì)90年代，產(chǎn)品短缺的局面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品過剩，此時(shí)的地方保護(hù)主義更多表現(xiàn)為對(duì)本地企業(yè)和市場(chǎng)的保護(hù)，限制外地商品流入，“區(qū)域大戰(zhàn)來了個(gè)一百八十度大轉(zhuǎn)彎，原來的堅(jiān)壁清野變成了市場(chǎng)攻堅(jiān)，堵截商品輸入的關(guān)卡變成了阻攔產(chǎn)品進(jìn)入的壁壘”[5]48。汽車工業(yè)是這一時(shí)期地方保護(hù)主義的典型。為了扶持本地汽車工業(yè)的發(fā)展，許多地區(qū)的地方政府采取了各具特色的保護(hù)政策，湖北省武漢市曾經(jīng)規(guī)定，全市凡財(cái)政撥款單位新增或更新轎車，應(yīng)由政府集中采購，并按用車標(biāo)準(zhǔn)選用湖北產(chǎn)的富康轎車，否則，單位將不予定編，交通管理部門不予上牌照[5]49。2001 年中國加入世界貿(mào)易組織，2003 年中共十六屆三中全會(huì)召開，會(huì)議決議提出已經(jīng)初步建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架，這說明中國國民經(jīng)濟(jì)總體市場(chǎng)化水平大幅提高。這以后，以地方封鎖和行政壁壘為代表的地方保護(hù)主義有所式微，取而代之的是各地區(qū)在更強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沖動(dòng)下對(duì)各類稀缺生產(chǎn)要素的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)并不僅限于單純的經(jīng)濟(jì)資源，甚至包括文化資源等一切可能帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素資源，近年來許多地方對(duì)圍繞名人故里的“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”就是典型現(xiàn)象(見表1)。(二)“一畝三分地”思維定式在京津冀地區(qū)的表現(xiàn)相對(duì)于珠三角和長(zhǎng)三角，京津冀在政治錦標(biāo)賽方面的負(fù)面效應(yīng)更為嚴(yán)重，區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)制約了合作，形成了積重難返的“一畝三分地”思維定式。特別是在京津雙城之間，圍繞著環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“龍頭老大”地位一直存在競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，自環(huán)渤海地區(qū)的概念提出后，參與“龍頭老大”地位競(jìng)爭(zhēng)的不僅僅是京津兩家，遼寧和山東兩省也是競(jìng)爭(zhēng)的參與者，只是后兩者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自成體系并各有特點(diǎn)，也各有出海口，其競(jìng)爭(zhēng)行為更為低調(diào)和超脫，使得“龍頭老大”之爭(zhēng)表現(xiàn)的更像是京津雙城記。天津一直認(rèn)為自己是環(huán)渤海地區(qū)的制造業(yè)中心，這一中心地位從北洋時(shí)期就已經(jīng)形成，而20 世紀(jì)90 年代國務(wù)院宣布天津是“北方重要的經(jīng)濟(jì)中心”，2006 年3 月國務(wù)院審議并通過《天津市城市總體規(guī)劃(2005 年-2020 年)》，將天津定位于“北方經(jīng)濟(jì)中心”更是給了天津以強(qiáng)大的政策支持和政治底氣。而北京雖然在20 世紀(jì)80 年代后城市功能定位的官方表達(dá)用語中就更為強(qiáng)調(diào)政治中心、文化中心，淡化經(jīng)濟(jì)中心的提法，但始終并不愿意放棄做經(jīng)濟(jì)中心的戰(zhàn)略規(guī)劃;北京不僅僅是不愿意將 “北方經(jīng)濟(jì)中心”的地位讓與天津，在國務(wù)院已將“金融中心”定位于上海的情況下，北京也在處處強(qiáng)調(diào)自己是事實(shí)上的金融中心城市。于是，在圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政治錦標(biāo)賽過程中，京津雙城形式上的聯(lián)合多，而實(shí)質(zhì)上的聯(lián)合少，北京利用首都優(yōu)勢(shì)不斷攤大餅地發(fā)展著，出現(xiàn)了“城市病”苗頭，乃至中共中央總書記同志專程考察北京探討解決“城市病”問題;而天津雖然在濱海新區(qū)開發(fā)帶動(dòng)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高歌猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度近年來始終保持在全國各省市區(qū)前列甚至連續(xù)位于頭名交椅，但“北方經(jīng)濟(jì)中心”的事實(shí)地位仍然是底氣不足。有研究者將這種局面稱為“北京吃不了，天津吃不飽”[4]。這導(dǎo)致京津雙城所擁有的政策、人才、技術(shù)資源稟賦上的優(yōu)勢(shì)雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，但區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的滯后甚至缺位使得該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量明顯不如長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，以至于中共中央總書記同志專門強(qiáng)調(diào)要“自覺打破自家‘一畝三分地’的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做”。

　　三、淡化政治錦標(biāo)賽：化解“一畝三分地”思維定式的幾點(diǎn)思考與建議

　　區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和政治錦標(biāo)賽誘發(fā)了地方保護(hù)主義和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的異化，是“一畝三分地”思維的催化劑和固化劑。因此，要化解“一畝三分地”思維就必須對(duì)癥下藥，淡化政治錦標(biāo)賽。

　　(一)切實(shí)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核制度和指標(biāo)

　　導(dǎo)致區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和政治錦標(biāo)賽的關(guān)鍵因素是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效為核心的地方干部政績(jī)考核制度，要糾正地方政府的行為就要調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，以促進(jìn)正確政績(jī)觀的樹立，以糾正區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的異化。當(dāng)然，當(dāng)前的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)是中國改革開放中貫徹落實(shí)社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線的副產(chǎn)品，是配合國家實(shí)施趕超戰(zhàn)略的制度安排，其調(diào)整是一個(gè)戰(zhàn)略性的舉措，在短期內(nèi)不可能做出劇烈的調(diào)整，但至少應(yīng)做局部微調(diào)。具體而言，首先要用全面反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的發(fā)展的指標(biāo)而不是片面的用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來考核官員;二要在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置上，既要有反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的數(shù)量指標(biāo)，更要有反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量指標(biāo);三是在政績(jī)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，既要看數(shù)字，又不能唯數(shù)字，真正做到堅(jiān)決杜絕“數(shù)字出干部”和“干部出數(shù)字”的現(xiàn)象。需要強(qiáng)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核指標(biāo)的調(diào)整有實(shí)調(diào)和虛調(diào)之分。實(shí)調(diào)，就是真正有領(lǐng)導(dǎo)干部的升遷因調(diào)整而發(fā)生變化，進(jìn)而形成新的行為風(fēng)氣;虛調(diào)，就是停留在表述上，停留在形式上，形成口號(hào)和現(xiàn)實(shí)的兩張皮。

　　(二)適度優(yōu)化調(diào)整國家發(fā)展戰(zhàn)略

　　政績(jī)考核指標(biāo)的調(diào)整受制于政府職能的設(shè)定，而政府職能與國家發(fā)展戰(zhàn)略、社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線有關(guān)。當(dāng)前的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)是服務(wù)于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線和“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略的，因此，政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化有賴于發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)化調(diào)整。本文認(rèn)為，我國長(zhǎng)期實(shí)行趕超戰(zhàn)略，是我國貧窮落后的特定背景決定的，經(jīng)過30 多年的發(fā)展，我國的生產(chǎn)力水平得到了顯著提高，人民生活得到顯著改善，趕超戰(zhàn)略的基本目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，中國在經(jīng)濟(jì)總量上已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在人均水平上也已經(jīng)進(jìn)入上中等國家的行列。今后更重要的發(fā)展命題在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可持續(xù)，在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量而非經(jīng)濟(jì)總量，趕超戰(zhàn)略的實(shí)施到了一個(gè)需要反思、調(diào)整的歷史階段。中共十七大提出生態(tài)文明建設(shè)理念，十八大提出“五位一體”的總體戰(zhàn)略格局就是在做優(yōu)化調(diào)整。十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，沒有繼續(xù)對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能給予強(qiáng)調(diào)，其實(shí)質(zhì)就是在淡化地方政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，淡化地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)色彩。這種淡化能否落在實(shí)處，與國家發(fā)展戰(zhàn)略能否有所適度優(yōu)化調(diào)整密切相關(guān)。

　　(三)建立跨中央、地方、部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度形成京津冀協(xié)同的共識(shí)

　　歷史經(jīng)驗(yàn)證明，在存在利益分歧的情況下，如果事先存在一種廣泛認(rèn)可的決策程序，則糾紛能夠更平和地加以解決。中共十八屆三中全會(huì)提出要構(gòu)建國家治理體系，強(qiáng)調(diào)“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”，京津冀協(xié)同發(fā)展中涉及到的中央與地方關(guān)系、地方與地方關(guān)系治理當(dāng)然是國家治理體系的重要組成部分，圍繞其中的中央與地方之間、部門之間、地方與地方之間的協(xié)調(diào)、決策、反饋與再?zèng)Q策的制度安排設(shè)計(jì)應(yīng)該提上日程。對(duì)此，制訂區(qū)域發(fā)展規(guī)劃是一個(gè)方面，更重要的是要建立一個(gè)跨中央、地方、部門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最大限度形成京津冀協(xié)同的共識(shí)，防止區(qū)域協(xié)同規(guī)劃只是“紙上畫畫、嘴上說說”。

　　(四)充分發(fā)揮干部教育體系的作用，促進(jìn)京津冀協(xié)同共識(shí)的理解和深化

　　以黨校系統(tǒng)和行政學(xué)院系統(tǒng)為主體的干部教育體系是中國培養(yǎng)干部的主渠道和主陣地，是傳播和加強(qiáng)政府治理共識(shí)的重要渠道，也是國家治理體系的重要組成部分。長(zhǎng)期觀察中國政治的美國學(xué)者沈大偉在《中國共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》一書中提到一個(gè)重要觀點(diǎn)：中共成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一，就是發(fā)揮了以黨校系統(tǒng)為代表的干部教育體系的作用。沈大偉認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨的干部教育體系是重要的組織設(shè)計(jì)，是提高黨政軍部門執(zhí)政能力的重要方式，使得黨的意識(shí)形態(tài)和新政策得以傳達(dá) [7]。在西方研究者視野中，干部教育體系都頗受重視，因此，要促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，我們更沒有理由忽視干部教育體系的作用，將相關(guān)論題在各級(jí)干部教育課堂上進(jìn)行深入討論，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展共識(shí)的理解和擴(kuò)大。在當(dāng)前的制度安排下，承擔(dān)和發(fā)揮上述作用是干部教育體系分內(nèi)之事、重要職能。《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》第四條規(guī)定：“黨校教育的總體要求是，圍繞黨和國家工作大局，按照實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)、艱苦奮斗、執(zhí)政為民的要求，尊重和研究干部成長(zhǎng)規(guī)律和黨校教育規(guī)律，針對(duì)干部成長(zhǎng)的特點(diǎn)和需求，以馬克思主義理論特別是中國特色社會(huì)主義理論體系為主課，培養(yǎng)忠誠于中國特色社會(huì)主義事業(yè)、德才兼?zhèn)涞狞h員領(lǐng)導(dǎo)干部和理論干部。”這其中的“圍繞黨和國家工作大局”，自然應(yīng)該包括打破“一畝三分地”思維的政策精神。不僅如此，干部教育體系舉辦的各類培訓(xùn)班，事實(shí)上就是各部門和各地方領(lǐng)導(dǎo)干部參加的一種“聯(lián)席會(huì)議”，授課和學(xué)員之間的研討就是“聯(lián)席會(huì)議”上的充分交流和溝通，應(yīng)該將其效用充分發(fā)揮出來。