法官獨(dú)立的具體制度

　　當(dāng)前審判制度改革從一定意義上說(shuō)，就是重塑法官在審判中的主體地位。從制度建構(gòu)的角度講，建立法官獨(dú)立的司法審判制度主要包括憲法層面的制度建設(shè)和具體制度的建設(shè)，二者是相輔相成的。具體制度是在憲法秩序下界定的一系列具體的操作準(zhǔn)則[5]。實(shí)現(xiàn)法官獨(dú)立，不僅要完善法官獨(dú)立的憲法保障，還要在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建法官具體制度，為法官獨(dú)立筑起一道制度長(zhǎng)城。

　　一、具體制度的不完善、不健全

　　1.法官選任制度的不健全

　　我國(guó)法官的選任制度存在的缺陷主要表現(xiàn)在：一是法官選任非精英化。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)在法官任職條件方面，過(guò)分注重政治素質(zhì)，忽視文化水平、教育背景。1979年頒布的《人民法院組織法》第34條規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿(mǎn)23歲的公民，可以被選舉為人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員。”該法對(duì)法官是否具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)未作任何要求。1983年修改后的《人民法院組織法》在第34條增加1款：“人民法院的審判人員必須具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)。”具有什么水平的法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)未作規(guī)定。1995年頒布的《法官法》對(duì)法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)作了較為明確的規(guī)定，第9條規(guī)定：“高等院校法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)或者高等院校非法律專(zhuān)業(yè)畢業(yè)具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)，工作滿(mǎn)二年的，或者獲得法律專(zhuān)業(yè)學(xué)士學(xué)位，工作滿(mǎn)一年的，獲得法律專(zhuān)業(yè)碩士學(xué)位、法律專(zhuān)業(yè)博士學(xué)位，可以不受上述工作年限的限制。”2001年修改后的法官法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了法官的工作經(jīng)歷，但是與獨(dú)立審判所要求的任職條件存在一定的差距;二是從選任的程序上看，我國(guó)法官的選任采取了兩種方式：第一種是選舉制。各級(jí)人民法院院長(zhǎng)都由同級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。第二種是任命制。副院長(zhǎng)、審委會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員由院長(zhǎng)提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)任命;助理審判員由本級(jí)人民法院院長(zhǎng)任命。由于人代會(huì)選舉的候選人是由同級(jí)黨委審核同意的，不是民眾直選的，權(quán)力機(jī)關(guān)在選舉任命時(shí)，只依據(jù)黨委的意圖，對(duì)候選人的選舉任命通常流于形式。

　　法官選任制度的缺陷導(dǎo)致以下結(jié)果的出現(xiàn)：第一，法官人數(shù)眾多，第二，現(xiàn)任法官總體素質(zhì)較低。我國(guó)現(xiàn)任法官主要來(lái)源于以下三方面：大中專(zhuān)院校法律或非法律專(zhuān)業(yè)的畢業(yè)生;部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員的軍人;由其他機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位調(diào)入的人員，后二者人數(shù)遠(yuǎn)高于前一部分人員。盡管進(jìn)入法院的非法律專(zhuān)業(yè)的人員，通過(guò)各種在職教育途徑取得了文憑，并沒(méi)有使法官隊(duì)伍真正地走向?qū)I(yè)化，反而掩蓋了法律職業(yè)缺乏專(zhuān)業(yè)化的實(shí)質(zhì)[6]。

　　2.法官保障制度的不健全

　　法官保障制度主要包括職務(wù)保障制度和經(jīng)濟(jì)保障制度。所謂法官的職務(wù)保障制度是指法官一經(jīng)依法選舉、任命，不得隨意更換，不得隨意被免職、轉(zhuǎn)職或調(diào)換工作，只有依據(jù)法定條件和程序，才能對(duì)法官予以彈劾、撤職、調(diào)離或令其退休的制度。這一制度的核心是法官任職終身制，目的在于解除法官的后顧之憂(yōu)，毫無(wú)干擾地依法行使職權(quán)，保證裁判公正。我國(guó)《法官法》并未對(duì)法官任期作明確規(guī)定。第40條對(duì)法官辭退作了如下規(guī)定：“法官有下列情形之一的，予以辭退：(一)在年度考核中，連續(xù)兩年確定為不稱(chēng)職的;(二)不勝任現(xiàn)職工作，又不接受另行安排的;(三)因?qū)徟袡C(jī)構(gòu)調(diào)整或者縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的;(四)曠工或者無(wú)正當(dāng)理由逾假不歸連續(xù)超過(guò)十五天，或者一年內(nèi)累計(jì)超過(guò)三十天的;(五)不履行法官義務(wù)，經(jīng)教育仍不改正的。”從這些事由中，可看出法官的免職與一般公務(wù)員無(wú)異。這種立法思路忽視了司法工作的特征，忽視了法官獨(dú)立審判的要求。從任免程序上看，法官的任免程序與行政官員大體相同，因此也就不能有所謂法定化的法官?gòu)椲涝蚝蛷椲莱绦颉?/p>

　　就經(jīng)濟(jì)保障而言，我國(guó)《法官法》第12章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了法官的工資、保險(xiǎn)、福利。但是，我國(guó)法官的選任與政府公務(wù)員的選任沒(méi)什么兩樣，法官的工資與同級(jí)公務(wù)員持平。這很難增加法官的榮譽(yù)感，也很難使法官過(guò)上較有保障的經(jīng)濟(jì)生活。

　　3.法官懲戒制度的不完善

　　法官懲戒制度主要包括法院系統(tǒng)內(nèi)的懲戒制度和法院系統(tǒng)外的懲戒制度。我國(guó)法官懲戒制度的缺陷主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

　　第一，懲戒事由非法定化。我國(guó)《法官法》第32條規(guī)定13項(xiàng)應(yīng)受懲戒的違法行為，其中第13款的規(guī)定比較模糊，操作比較困難，是不符合懲戒事由法定化原旨的。而且，給人為的暗箱操作留有很大的余地，使得法官的身份得不到有力的保障，法官不愿冒失去法官資格的風(fēng)險(xiǎn)去伸張正義。

　　第二，無(wú)專(zhuān)門(mén)的法官懲戒機(jī)構(gòu)?！度嗣穹ㄔ簩徟腥藛T違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》第28條規(guī)定，各級(jí)人民法院監(jiān)察部門(mén)是違法審判責(zé)任追究工作的職能部門(mén)，負(fù)責(zé)違法審判線(xiàn)索的收集，對(duì)違法審判責(zé)任進(jìn)行調(diào)查以及對(duì)責(zé)任人員依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。由于負(fù)責(zé)對(duì)法官實(shí)施處罰的機(jī)構(gòu)是法院內(nèi)部的職能部門(mén)，處罰者與被處罰者同處于一個(gè)單位，更何況有時(shí)違法違紀(jì)的是本院領(lǐng)導(dǎo)，因此這種內(nèi)部處罰機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

　　第三，無(wú)專(zhuān)門(mén)的法官懲戒程序?！度嗣穹ㄔ簩徟袉T違法審判責(zé)任追究辦法(試行)》第33條規(guī)定，違法審判責(zé)任案件的立案、調(diào)查、處理、申訴，依照《人民法院監(jiān)察部門(mén)調(diào)查處理案件暫時(shí)辦法》規(guī)定的程序進(jìn)行。由于處罰條件、處罰程序的不規(guī)范，往往會(huì)使秉公執(zhí)法的法官因未能迎合領(lǐng)導(dǎo)辦案的意圖，而被以“合法”的理由停職或免職。第四，懲戒手段“行政化”。現(xiàn)行懲戒制度中的處分手段和國(guó)家《公務(wù)員暫行條例》中對(duì)公務(wù)員的懲戒處分手段雷同，使得對(duì)于法官的紀(jì)律處分與黨政紀(jì)律處分難以區(qū)分，沒(méi)有體現(xiàn)出法官職業(yè)特點(diǎn)，具有明顯的沿襲公務(wù)員懲戒制度的痕跡。

　　二、法官獨(dú)立的具體制度建設(shè)

　　1.法官選任制度

　　獨(dú)立的審判權(quán)只有掌握在有著崇高職業(yè)道德和精湛法律技術(shù)的法官手中，審判才會(huì)居中裁判，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的正義。法治發(fā)達(dá)的國(guó)家，選任法官的標(biāo)準(zhǔn)通常包括：第一，良好的品德操守;第二，接受過(guò)正規(guī)的法學(xué)教育;第三，要有司法經(jīng)驗(yàn);第四，年齡因素。

　　我國(guó)的法官選任標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)借鑒法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)行《法官法》基礎(chǔ)上進(jìn)一步調(diào)整充實(shí)。(1)法官的職業(yè)道德。我國(guó)一向注重考察法官的政治素質(zhì)，忽視職業(yè)道德素質(zhì)的考察，在對(duì)法官的職業(yè)道德考察上缺乏相應(yīng)的制度，往往憑院領(lǐng)導(dǎo)的主觀(guān)判斷。因此，要設(shè)置法官的職業(yè)道德評(píng)判機(jī)制，設(shè)定參評(píng)指數(shù)，形成一個(gè)完整的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。(2)法官的法學(xué)教育。法官是否接受正規(guī)的法學(xué)教育，直接影響著法官的業(yè)務(wù)水平。因此，還要進(jìn)一步提高法官的教育層次，盡快過(guò)渡到法學(xué)教育中來(lái)。(3)法官的資格考試。我國(guó)的司法統(tǒng)一考試也存在一些問(wèn)題，例如考題側(cè)重知識(shí)面，而深度不夠，考記憶的多，考能力的不多，出現(xiàn)了“博士考不贏碩士，碩士考不贏學(xué)士”的情況。為此，在考題的設(shè)計(jì)上是否分為兩大塊，一塊考基礎(chǔ)知識(shí)占50%，一塊考能力占50%。(4)法官的司法經(jīng)驗(yàn)?！斗ü俜ā返?條對(duì)此雖有要求，但過(guò)于寬泛。不同級(jí)別的法院，應(yīng)規(guī)定不同的法律工作經(jīng)歷。筆者認(rèn)為，基層法院的候選法官應(yīng)具有2年以上法律工作經(jīng)歷，中級(jí)人民法院的候選法官應(yīng)具有5年以上的法律工作經(jīng)歷，高級(jí)人民法院、最高人民法院的法官則須具有10年以上的法律工作經(jīng)歷，這樣比較適合不同級(jí)別法院對(duì)法官司法經(jīng)驗(yàn)的要求。(5)法官的任職年齡。《法官法》第9條規(guī)定：擔(dān)任法官的年齡要滿(mǎn)23歲。沒(méi)有對(duì)不同級(jí)別的法官做出不同的規(guī)定?！斗ü俜ā返?條的規(guī)定，應(yīng)設(shè)定為擔(dān)任基層法院法官的年齡，中級(jí)以上法院的法官在實(shí)際招考中，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法官法的設(shè)定。但是，由于法官法規(guī)定較為寬泛，不便于實(shí)際操作，筆者以為，中級(jí)法院的法官任職年齡以不低于30歲為宜，高級(jí)及最高人民法院法官任職年齡應(yīng)不低于40歲。

　　2.法官的保障制度

　　世界上多數(shù)國(guó)家都通過(guò)立法確立了法官職務(wù)保障制度。這一制度最早起源于英國(guó)，當(dāng)時(shí)是為了排除王室對(duì)法官司法的過(guò)多干預(yù)而設(shè)立的，后被美國(guó)及其他英美法系國(guó)家所接受?！睹绹?guó)憲法》明確規(guī)定，聯(lián)邦法官終身任職，非因辭職、退休、死亡或彈劾，不得將其免職。根據(jù)這一規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦法官的罷免只能通過(guò)彈劾的方式。大陸法系國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)等國(guó)的法官基本上也是終身任職。但這些國(guó)家一般都有法官退休年齡的規(guī)定，只是該年齡比一般公務(wù)員的退休年齡要大。日本的法官不實(shí)行任期終身制。按其憲法規(guī)定，所有下級(jí)的法官任期均為10年，可以連選連任。事實(shí)上，大多數(shù)法官也是終身任職的。

　　與任職終身制相伴而行的是法官?gòu)椲涝蚝统绦虻姆ǘɑ?，即?guó)家法律對(duì)彈劾的原因和程序做出專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，非經(jīng)法定程序認(rèn)定有法定的彈劾原因，法官不能被免職。在美國(guó)，聯(lián)邦法官只有犯叛國(guó)罪、賄賂罪以及其他可彈劾的重罪或輕罪，方可罷職。在日本，罷免法官的途徑一般有兩種：最高法院法官在其任命后的第一次眾議院議員大選，以及其后每隔10年的第一次眾議院議員大選時(shí)，要交付給國(guó)民投票審查;對(duì)各級(jí)法院法官，都可因法定原因經(jīng)彈劾程序而被罷免。但兩種制度的利用率都極低。對(duì)于前者，自從1948年《國(guó)民審查法》通過(guò)至1990年，尚無(wú)一名大法官被否決;至于彈劾程序，從1948年以來(lái)共罷免了4名法官，其中3名是簡(jiǎn)易法院的法官[7]。

　　法治發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)法官的物質(zhì)保障主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(1)實(shí)行法官高薪制。法官收入高于公務(wù)員是世界上大多數(shù)國(guó)家的通例，這種優(yōu)厚待遇為法官在職務(wù)上保持獨(dú)立性創(chuàng)造了必要的條件。(2)實(shí)行優(yōu)厚的退休金制。(3)薪金不得減少制度。根據(jù)法治國(guó)家法官保障的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)在國(guó)力允許的情況下提高法官各方面的待遇。首先，提高法官地位就必須提高法官工資，法官工資應(yīng)高于同級(jí)公務(wù)員一定比例，以10%為宜。而且，在任職期間，法官工資不得減少。其次，要制定合理的法官退休年齡，并保證法官退休后仍享受到較為豐厚的報(bào)酬。在職務(wù)保障方面，推行法官任職終身制，法官辭退、免職、彈劾的權(quán)力由法院所在地人大行使，人大在行使權(quán)力時(shí)，嚴(yán)格按照辭退、免職、彈劾程序進(jìn)行。以整體提高法官的社會(huì)地位與榮譽(yù)感，樹(shù)立法官在民眾心目中的權(quán)威。

　　3.法官懲戒制度

　　法治發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)法院系統(tǒng)內(nèi)的懲戒制度規(guī)定得較為完備。早在1924年，美國(guó)律師協(xié)會(huì)就制定了《法官行為規(guī)范》，1972年修改后由美國(guó)眾議院增訂和通過(guò)。該規(guī)范規(guī)定了法官在法庭外的活動(dòng)以及在法庭上的行為責(zé)任。聯(lián)邦和州法院系統(tǒng)都設(shè)有法官行為調(diào)查委員會(huì)或者類(lèi)似的組織，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理法官的違法違紀(jì)問(wèn)題。制裁措施包括：警告、公開(kāi)警告、短期停止工作直至撤銷(xiāo)法官資格。在日本，根據(jù)《法官身份法》的規(guī)定，法院可對(duì)違法法官給予警告和1萬(wàn)日元以下的行政處罰兩類(lèi)處分。對(duì)最高法院以及高等法院法官的懲戒，由最高法院以大法庭的形式?jīng)Q定，對(duì)其他下級(jí)法官的懲戒，由該轄區(qū)所屬的高等法院以5人合議庭的形式?jīng)Q定。德國(guó)聯(lián)邦最高普通法院設(shè)法官職務(wù)法庭，各州亦設(shè)立職務(wù)法庭，就法官紀(jì)律、懲戒和其他事項(xiàng)進(jìn)行裁判。制裁的方式基本上有申誡、罰鍰、減俸、降級(jí)及休職等。除了申誡以外，所有懲戒處分必須由獨(dú)立的法院宣告，而不能由行政人員進(jìn)行。

　　法官懲戒制度則要做好以下幾個(gè)方面的工作：(一)懲戒事由。懲戒事由除應(yīng)包括法官貪污、枉法裁判以及其他應(yīng)受刑事訴訟追究的外，還應(yīng)將法官在道德上的失職行為納入懲戒的范疇。進(jìn)一步細(xì)化完善法官免職、辭退理由，使這些理由更符合法官特點(diǎn)。(二)懲戒手段。懲戒手段的設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)法官職業(yè)的特色，并區(qū)別于行政懲戒手段。懲戒手段可改為告誡、減俸或科處罰金、停職、調(diào)職或退職、罷免。(三)懲戒機(jī)構(gòu)。懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)完全與法院系統(tǒng)的內(nèi)部職能部門(mén)相剝離?？稍谌嗣翊泶髸?huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)中下設(shè)一個(gè)法官懲戒委員會(huì)，但不宜在各級(jí)人大內(nèi)部都設(shè)立，否則又陷入了人緣地緣關(guān)系的泥潭。只在全國(guó)人大和省級(jí)人大設(shè)立此常設(shè)機(jī)構(gòu)，并作為裁決機(jī)構(gòu)。將下級(jí)人大的內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)定為追訴機(jī)構(gòu)，由下級(jí)人大負(fù)責(zé)提出懲戒議案。(四)懲戒程序。由法律專(zhuān)門(mén)規(guī)定懲戒裁決機(jī)構(gòu)所適用的的程序，如裁決組織的組成、追訴的標(biāo)準(zhǔn)、審理所采用的證據(jù)法則、證明標(biāo)準(zhǔn)以及最終何為有效的裁決結(jié)果等。同時(shí)保證程序的公正、公開(kāi)，并應(yīng)賦予當(dāng)事人以陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)和申訴權(quán)。在法院內(nèi)部建立法官懲戒法庭，專(zhuān)門(mén)審理法官違法案件，貫徹實(shí)施法官法對(duì)法官的處罰規(guī)定。